董祚继:2013地理设计会议演讲

　　演讲人：董祚继 Zuoji Dong 中国国土资源部规划司司长
　　演讲主题：优化国土开发格局研究

　　我就优化国土空间开发格局问题向大家报告一下工作进展。国土是生态文明建设的空间载体，国土空间开发格局对生态环境具有基础性、全局性和根本性的影响。 中国政府提出大力推进生态文明建设，并将优化国土空间开发格局作为主要任务之一。加强国土空间开发格局问题研究，并在此基础上做好国土规划工作，在当前极为重要和紧迫。 

　　第一个方面，介绍一下中国国土空间开发存在的问题。改革开放以来，中国国土空间开发取得巨大成效：以相对紧缺的资源赋存支撑了长达30多年的高速增长；以占世界10%的耕地养育了世界20%的人口；区域、城乡发展协调性近年来有所提高；资源节约、环境保护取得重要进展，但也积累了不少问题。主要问题：一是，区域空间开发严重失衡，空间利用效率不高；二是，城镇化质量不高，城乡差距持续扩大；三是，产业低质同构现象严重，农业仍是薄弱环节；四是，资源利用效率不高，粗放浪费严重； 五是，掠夺式开发和环境破坏严重，生态功能退化；六是，陆海开发缺乏统筹，海洋资源环境问题日益突出。  
 
　　第二个方面，介绍一下优化国土空间开发格局的基本思路。统筹经济社会发展与生态文明建设，需要我们在构建国土空间开发格局上付出更大的努力，将理念和思想运用到国土的规划和设计当中，要遵循以下几点原则：第一，坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配。第二，坚持以集聚开发促进均衡发展。第三，坚持以点上开发促进面上保护。第四，坚持节约优先促进资源高效利用。第五，坚持综合整治提升修复国土功能。第六，坚持海陆统筹促进国土全域立体开发。 
   
　　第三个方面，介绍一下我们做的一项重要的基础工作：资源环境承载力分析。资源环境承载力分析为确定国土开发的规模、强度和布局提供重要的本底支撑，是优化国土空间开发格局的重要基础性工作。第一，东部地区适宜多种类型的国土开发利用，西部高原和沙漠对国土开发形成强烈限制。第二，地质环境总体稳定，但局部地区存在安全风险。第三，水资源分布不均，局部地区接近承载能力极限。第四，优质耕地分布与适宜建设空间重叠，局部地区发展空间有限。第五，生态功能区种类多面积大，对开发建设形成较大制约。第六，水土气环境质量总体不高，承载压力持续加大。第七，海域水质总体较好，但近岸海域水质趋于下降。综合以上七个方面，我们通过综合研判，确定了不同区域国土开发的主导限制性因素，并以此为依据，将国土划分为青藏高原生态安全限制区、西北水资源短缺限制区、东北优质耕地保护与生态安全限制区、华北水体污染与水资源短缺限制区、华东水体污染限制区、华中优质耕地保护限制区、西南地质灾害与重金属污染限制区和东南大气污染与土壤重金属污染限制区八个区域。

　　第四个方面，是国土空间的经济分析。资源环境承载状况构成了国土空间开发的自然基础，国土空间市场状况构成了国土空间开发的经济基础，二者结合，共同塑造国土空间开发的未来格局。国土空间市场状况取决于人口流动、产业集聚、城镇发展、经济区位等的综合影响。第一，人口分布东南部稠密、西北部稀疏的总体格局没有显著改变，但人口集聚态势进一步强化。第二，产业不断向沿海、沿江和沿交通干线地区集聚，区位和资源条件优越地区的城镇成为产业集聚点。我国产业仍进一步向沿海、沿江和沿交通干线地区集中，产业生产空间过密或过疏并存仍将是未来全国产业发展的基本格局。第三，基于国内市场需求的“钻石型”经济核心区域有望形成。我国国内市场具有明显的圈层结构，在国土空间上具有明显的“钻石”形结构。第四，“多元、多极、网络化”的城镇体系是城镇化未来的发展方向。  

　　第五个方面，是优化国土空间开发格局的总体构想。以资源环境承载力为基础，立足区域发展基础和比较优势，统筹推进国土集聚开发、分类保护与综合整治，加快构建安全、和谐、开放、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

　　第一，推进国土集聚开发。到2030年前后，我们希望能够构建 “四横四纵”为主干、“三级中心”为支撑的工业化城市格局。四横四纵为：以陇海—兰新、京兰、沿江和沪昆为4条横轴，沿海、京哈—京广、京九和包昆为4条纵轴。三级中心为：推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲优化开发，加速提升长江中游和成渝地区集聚发展水平，形成5个一级中心集聚区；推进山东半岛、海峡西岸、辽中南、中原、皖江、关中—天水、哈长、北部湾重点开发，形成8个二级中心集聚区，建设10个三级中心集聚区，培养新的区域经济发展极。 

　　第二，强化国土分类保护，构建“五类三级”国土保护总体格局。首先，依据资源环境主题实施国土分类保护：对人类开发活动强烈、环境问题较为突出的中心集聚区，实行以大气、水和土壤环境质量为主题的保护；对人口产业集聚趋势明显、人居生态环境问题逐步显现的其他中心集聚区，实行以人居生态为主题的保护；对重要生态功能区，实施以自然生态为主题的保护；对水资源供需矛盾较为突出的地区，实施以水资源为主题的保护；对优质耕地集中地区，实施以耕地资源为主题的保护。其次，依据开发强度实施国土分级保护：对一级中心集聚区中的三大都市圈实施修复，遏制人居生态环境恶化趋势； 对其他中心集聚区实施维护，改善人居生态环境；对开发点轴以外地区实施保护，巩固提高生态、生产产品供给能力。 

　　第三，实施国土综合整治。在中心集聚区、耕地集中分布区、重要生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸（功能退化）带等“四区一带”开展国土综合整治，提升国土开发利用与资源环境承载能力匹配程度，提高国土开发效率和效益。京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等23个中心集聚区，重点开展城市低效用地再开发和人居环境综合整治；52片耕地集中分布区，重点实施高标准基本农田建设工程；生态脆弱和退化严重的16片重要生态功能区，重点实施生态修复工程；76个矿产资源开发集中区，重点加强矿山环境治理恢复； 渤海湾沿岸、苏北沿海、福建沿海、珠江口等海岸带，重点修复受损生态系统。