日本政府防灾行政管理及都市综合减灾规划

　　摘要：本文较为全面的介绍了日本政府防灾行政管理的作法，概述了在灾害基本法规定下的都市防灾规划，同时对比了中日在城市灾害管理上的不同作法及启示。

　　关键词：政府防灾行政；国家灾害基本法； 综合减灾规划 

　　一、日本灾害立法及灾害防御对策

　　1．防灾法律制度与历史灾害的关系 

　　通过对日本灾害发生状况及防灾减灾相关法成立过程的了解，可以清楚地知道，日本很多灾害对策的相关法律法规的颁布，大多是以某个时候发生的被害性灾害为契机的。二战后，使日本防灾救灾法律建立的主要灾害很多。如1946年南海地震，该地震灾害暴露出了日本灾害救助、农林水产设施灾后修复等方面的薄弱，所以在此后的1947年，日本颁布了灾害救助法；1950年颁布了农林水产设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施的相关法；1951年通过了公共土木设施灾后修复事业费国库负担法。1959年发生的伊势湾台风灾害后，日本于1960年颁布了治山治水紧急措施法；1961年颁布了日本灾害方面的根本大法——灾害对策基本法。1964年新泻地震后，于1965年通过了地震保险相关法等；1995年的阪神大震灾后，地震防灾对策特别措施法于1995年通过、同年修改了灾害对策基本法中的一部分内容；1999年发生的核事故，促使了原子能灾害对策特别措施法的颁布。

　　2．防灾法律制度体系 

　　按照法律的内容和性质，可以将日本的灾害对策相关法律按基本法类、灾害预防和防灾规划相关法类、灾害紧急对应相关法类、灾后重建和复兴法类、灾害管理组织法类等分成五大类型。其中在灾害基本法方面，主要颁布了灾害对策基本法、大规模地震对策特别措施法、原子能灾害对策特别措施法、石油基地等灾害防止法、海洋污染及海上灾害防止的相关法律、建筑标准法等。

　　灾害预防和救灾方面的法律法规包括了河流法、海岸法、防砂法、滑坡等防止法、陡壁崩塌等灾害防止等相关法、森林法、特殊土壤地带灾害防止以及振兴临时措施法、地质灾害警戒区地质灾害防止的推进等相关法律、活火山对策特别措施法、大雪地带对策特别措施法、地震防灾对策特别措施法、台风易发地带灾害防止等相关特别措施法、促进建筑物抗震加固等相关法、在密集地区建立防灾街区的促进相关法、气象业务法等。

　　灾害应急方面则：消防法、防洪法、警察官职务执行法、灾害救助法、传染病预防法、水难救护法、道路法、航空法、电波法、广播电视法、有线电器通信法、国际紧急援助队派遣相关法等法规。

　　灾后重建和复兴方面主要颁布有如下法律法规：特大灾害时特别财政援助等相关法律、防灾需要集体迁移，并促进事业有关的国家财政上的特别措施等相关法、公共土木设施灾后修复事业费国库负担法、农林水产业设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施相关法、公立学校设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施相关法、公营住宅法、对受自然灾害被害的农林渔业经营者资金贷款有关的暂定措施法、地震防灾对策强化地区地震对策紧急建设事业相关的国家财政上的特别措施法、铁路轨道建设法、机场建设法、灾区城镇复兴特别措施法、灾区分类建筑物重建等相关的特别措施法、特定非常灾害的灾民的权利的保护等确保的特别措施相关法等。

　　灾害管理机构和组织方面涉及的法律有以下六种：消防组织法、警察法、海上保安厅法、自卫队法、水害预防组织法、日本红十字会法等。这给建立一个良好的灾害管理组织和机构提供了法律保障和依据。

　　日本根据防灾救灾的不同阶段特征，制定了与灾害预防、灾害紧急对应、灾后重建等各自相关的法律法规。但这些法律全都包含在灾害对策基本法的法律范围内。 

　　3．灾害对策基本法

　　自然灾害的频发，使得日本在经济和社会发展的同时不断遭受各种灾害的打击。正如前节介绍的那样，为了使防灾减灾的各项措施和防灾事业得到落实，有效地减轻自然灾害的被害，日本政府很早就开始在灾害预防，灾害应急以及灾后修复等与灾害相关的方面制定了许多相关法律和法规，用法律和法规的形式来确保灾害对策的实施。例如，在1880年，因东京银座失火烧毁大量的建筑，日本颁布了炼瓦建筑令。这被认为是日本近代防灾对策方面第一部法令。其后，在1894年大水灾之后，又分别于1896年制定了河流法、1897年颁布了防砂法和森林法。这三法构成日本近现代的治山治水三法，对日本防沙治水事业起到了非常重要的作用。不过，这些法律大多是针对具体的灾害或事物而制定的，其内容也都限定在所涉及具体灾害的领域范围之内，有很大的局限性。如1946年因发生南海地震，在救助等方面遭到很多从前没有遇到的困难和问题，所以于1947年颁布了灾害救助法和消防组织法，1948年颁布了消防法，这主要是针对地震灾害时的救助以及地震火灾的消防问题而颁布的相关法规。由于这些法律没有考虑与其他相关法律之间的相互关系，无论是灾前的预防措施的实施，还是在灾害发生时的灾害应急抢险，由于整个防灾措施和活动涉及到受灾地的各个领域，而相应的防灾相关法比较单一，只适用于原有灾害相关部分，不能适用于所有部门，这样就造成各部门只能根据自己的判断进行相应的防灾救灾活动，结果各领域所采取的防灾对策也就相当分散，相互之间达不到应有的协调，使得防灾对策的效果在行政上无法得到充分体现。

　　为了改变防灾体制上这种根本性的缺陷，使国家的整个灾害对策体系化、并达到有规划地综合性防灾的目的，日本政府在遭受伊势湾台风巨大灾害后，吸取灾害对策过程中的经验和教训，以伊势湾台风灾害为契机，制定了这部灾害对策基本法。

　　灾害对策基本法既是所有与灾害有关法律法规的根本大法，又保留了原有的灾害对策相关法律和法规的完整性，并对原来法律的不足部分进行必要的补充，有机地调整各法律法规的相互关系，所以，灾害对策基本法对于别的灾害相关法律又具有一般法的性质。日本的灾害对策基本法是以灾害时为了保护日本国土以及国民的生命、财产为目的，通过国家、地方公共团体及各种公共机关确立必要的防灾体制，明确各自的责任，同时，制定防灾规划，并根据灾害预防、灾害应急对策、灾后修复以及防灾相关的财政金融措施等必要的灾害对策的基本规定，推进综合性的有规划性的防灾行政的建立，以达到社会秩序的维持和公共福利的确保。灾害对策基本法颁布后，日本的防灾事业有了飞速的发展。国家、社会、城市等在灾害的防御能力上得到了很大的强化，自然灾害造成的损失有了很大程度的减轻。

　　日本的灾害对策基本法经国会表决通过后于1961年10月31日颁布实施。灾害对策基本法颁布后，中央防灾会议根据实际应用中遇到的各种各样问题，特别是在经历了各种实际灾害对应时获得的宝贵经验教训的基础上，多次进行了不同程度的修改。现在的灾害对策基本法是经过23次的修改，成为这部包括总则、防灾相关组织、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态、杂则等10大类117条法律条款和历次修改后用以说明的附则在内的较为完善的一部灾害救灾的基本大法。

　　为了减轻各种自然灾害和事故性灾害造成的损失，日本政府非常重视灾害预防、灾害应急、灾后修复等灾害对策体制的建立。为了使防灾政策得到有效的实施，日本于1961年就颁布了国家防灾救灾方面的基本大法——灾害对策基本法，由中央防灾会议统一制定全国的防灾规划和各种防灾制度。按照灾害对策基本法制定防灾基本规划和地区防灾规划、防灾业务规划。除了进行各种与灾害相关的研究、开发以外，日本每年要拨出大量的财政预算来按照防灾规划的内容进行灾害的预防、灾害紧急对应以及灾后修复复兴事业。通过几十年的灾害对策的实施，日本建立起了一套较为完整的灾害机理研究、灾害预防、灾害紧急对灾后修复、复兴的体制。防灾预算在财政预算中始终保持在6%左右。而在阪神大地震的1995年防灾财政支出更高达7兆5千4百亿日元（约合630亿美元），占当年财政预算的9.7%。由此可见，日本政府在防灾救灾方面投入了大量财力和物力。

　　日本的防灾事业包括防灾科学技术研究，灾害预防事业，水土保护和灾后修复四个方面。在防灾预算中防灾科学技术研究费保持在1.5%左右，并有逐年上升的趋势，到2000年已经占防灾预算的1.8%。这显示了防灾方面的科学技术研究的重要性。

　　4．灾害预防对策的现状

　　日本在防灾基础研究方面一直投入大量的财政预算。防灾研究开发主要加强灾害发生机理及灾害预防的基础科学研究，一方面对灾害发生机理进行调查研究，并建立了一套完整的各种灾害的基础资料和数据库；另一方面，投入了大量的财力进行防灾技术的开发和研究。比如，灾害预报的研究，灾害情报传输技术的开发、灾害管理技术的开发研究等。尤其重视高科技在防灾救灾方面的应用研究。日本现在已经建立起一套完整的防灾救灾科学技术研究体系，除了国家防灾科学技术研究所负责对各种灾害机理等研究外，主要大学等都设立了与防灾有关的学科和专业，学校在培养防灾专业人才的同时，也加强防灾救灾相关技术开发研究。除了基础和综合性防灾科学研究外，日本政府还投入大量的人力物力进行下列防灾尖端技术的研究开发。主要研究开发项目包含如下九大方面：

　　其一，异常自然现象的发生机理。对大规模地震、火山爆发；异常的暴雨；异常枯水等自然现象的发生机理研究及预测技术的开发研究。包括地球温暖化的相关研究、成层圈的变动研究、热带林变动的相关研究、海底地震综合观测系统的开发、地震综合尖端技术研究、地震发生机理的研究、降雨灾害防止的相关研究、火山爆发的预防及防灾相关研究等大型研究项目的开发研究。

　　其二，灾害时立即对应系统（防灾IT，救急系统等）。灾害或事故发生时，使被害最小化的迅速对应急救系统的开发研究。包括灾害应急指挥系统的开发建设、三维GIS的地理情报解析系统的开发研究等。

　　其三，过都市圈的巨大灾害的减灾对策。在过密集的大都市圈发生异常自然灾害时，减灾技术、迅速修复复兴对策以及自助公助的支援系统的开发研究。包括大地震火灾时街区火灾蔓延性状的相关研究、住宅火灾综合监视系统的开发研究等。

　　其四，中枢机能以及文化财产的防护系统。社会和经济活动枢纽的防灾性的提高、文化财产、科学技术研究基地等资产的防护系统的开发研究。

　　其五，超高度防灾支援系统。有关宇宙和上空的高精度观测、通信技术、移动机械、高机动性输送机械、防灾救命机器人等新一代防灾支援系统的开发。包括针对灾害的人造卫星利用技术的相关研究、利用卫星雷达的灾害、地球环境变动的观测研究。

　　其六，高度化道路交通系统（ITS）。灾害发生以及灾后重建时，效率化的人流和物流的支援系统；交通事故消减的支援系统的开发，包括灾害时道路交通受灾状况评价系统开发研究。

　　其七，陆海空交通安全对策。对应于陆海空的交通需求、特性的变化和交通量增加的安全对策。

　　其八，社会基础设施老化对策。因社会基础设施老化而发生事故灾害的防止，努力建成一个防灾性能强的现代化社会体系结构。主要包括社区建设及其防灾性能的评价方法及对策技术的开发研究、社会变化与城市发展及城市规划关系研究等。

　　其九，有害危险物、犯罪对应等安全对策。加强危险物的管理对策、减少犯罪等安全对策，如何建立一个安全的社会体系等相关研究。主要包括漏油事故的防止、大型油回收装置的开发研究、爆炸防止的相关研究、危险物的判定试验法的相关研究、危险物灾害等情报支援系统的开发研究、核电站安全的相关研究等。 

　　灾害预防是灾害对策中最基础的重要组成部分。日本在经历各种灾害的经验和教训后，非常重视灾害预防工作。在灾害对策基本法中对灾害的预防作了详细的规定，并对国家、集体和个人的灾害预防责任作了明确的规定。日本的灾害预防对策主要从防灾基础设施的建立、水土保护工程、防灾教育和防灾训练诸方面展开的。为了快速有效地进行防灾活动，首先必须建立一套完整的防灾基础设施。日本目前积极建立气象卫星、气象雷达、地震计等观测仪器、消防器材、储水槽、发电机等灾害应急对策用的器材；加强了紧急情报联络等通信和放送设施、直升飞机、船舶、车辆等输送设备、避难设施和灾害对策本部设施的建立。与此同时，日本政府不断强化建筑物的不燃化推进运动，避难场地和避难路径的规划和建设、防灾定点设施等的建设。另外，大城市中为了加强地震灾害的预防，除了上述项目以外，还加强了防灾绿地的建设、已有建筑物的抗震诊断及抗震加固的推广、公共设施的检修、生命线工程的抗震化等灾害预防对策。 

　　二、日本《灾害对策基本法》规定的防灾规划与防灾行政 

　　《灾害对策基本法》既是与所有灾害有关法律法规相关的根本大法，又保留了原有灾害对策的完整性，并从综合减灾意义与对原有法律的不足予以必要补充，有机地调整了各法律法规的相互关系。《灾害对策基本法》的建立使得涉及灾害预防、灾害紧急对应、灾后重复等各种防灾活动都有了法律依据，同时明确了机关团体、个人必须承担的义务和责任。由于，《灾害对策基本法》有统一的体制（法的体系和组织体系），使得防灾活动更有效率和更规范化。细读日本《灾害对策基本法》会发现其的四大特征：

　　1．防灾责任的明确化。所谓防灾行政责任，指防灾体制的建立必须依靠国家、社会团体和全体公众的共同努力所体现的五大责任：⑴国家的防灾责任，它是整个防灾法规和防灾对策的制定者和实行者，所以《灾害对策基本法》中明确说明，灾害中保护国民的生命财产安全和国土的完整是国家的使命，国家有责任采取各种行政措施并进行有效的灾害预防使各种灾害损失降低到最小。规定了国家的防灾规划和政策由中央防灾会议负责制定实施，同时要求组成以内阁总理大臣为会长的中央防灾会议组织、非常灾害对策本部的设置等责任；⑵都道府县政府的责任义务。必须在获得相关机关和其它地方公共团体协助的基础上，根据防灾基本规划的基本内容，制定适合本区域的防灾规划，并负责各种防灾事务的综合调整；⑶市街村的责任义务；⑷公共机关的责任；⑸公民的责任。《灾害对策基本法》还规定了地方公共团体、区域内的公共团体、防灾重要设施的管理者、普通市民在防灾上的责任如防灾功臣的表彰、违反法律的惩罚。

　　2．综合性防灾行政的推进。各级政府均依据各自的防灾法规法律或单一灾种的预防规划推进防灾事业。《灾害对策基本法》要求各级政府制定能够应对各类灾害的综合性防灾规划，并要通过行政手段协调各部门、各系统间的关系，因此只有《灾害对策基本法》的颁布，才能实质性地推进综合性防灾行政体制的建立。

　　3．规划性防灾行政的建立。日本《灾害对策基本法》中规定国家要成立中央防灾会议，并由中央防灾会议制定全国的防灾基本规划，同时规定各地方政府和公共事业团体必须制定各自的地区防灾规划和防灾专项规划。现在日本全国的防灾减灾工作已纳入各级政府的行政规划之中，从而形成了科学有效的防灾行政体制。

　　4．建立起巨灾的财政援助体系。《灾害对策基本法》对灾害预防、灾害应急、灾后重建等防灾事业所需费用，国家和地方政府应如何负担，国家的灾害补助方式等都作出了预先的明确规定。对灾害按危害等级的风险性作了具体的经济与保险的保障规定。

　　根据国家《灾害对策基本法》第14条和《东京都防灾会议条例》，设立东京都防灾会议（常设机构），作为东京都防灾行政的最高决策机构。该机构直属知事，知事任会长，国家的地方行政机关、公共机构、地方公共机构、都以及区市町村等的职员或代表组成的。现在的委员会成员有62人，分别是指定地方行政机构14人，陆上自卫队1人，都教育委员会1人，警视厅1人，知事的各部门21人，消防机构及区市町村5人，指定公共机关和指定地方公共机关19人。委员会的主要目的是制定或修改东京都地区防灾规划和推进规划的实施。根据有关防灾方面的专业调研需要，设立专业委员，邀请学识丰富有经验的人担任。委员会下设干事会和部会。干事会现有61人，主要是个部门的实际业务操作者。部会有地震部会、火山部会、风水灾部会。

　　日本的市、区、街、村级地方政府是制定灾害预防、紧急救灾对策、灾后修复复兴等防灾规划、防灾政策的最基层行政机关。基层政府针对于地震、海啸、洪水、台风、滑坡、泥石流等地质灾害以及各种事故性灾害，按照“调查、灾害预防、灾害减轻”等三大轴心进行各种防灾规划、防灾事业，以使灾害的被害最小化，从而最终达到人民生命财产不受灾害的损害的根本目的。日本地方行政机关防灾活动和防灾管理的流程中：

　　(1) 灾害调查：地方政府为了确保居民生命财产免受损失，必须调查行政区内的地质条件、对区内的民用建筑和公共设施进行抗震性能评价，并进行综合的灾害预测预报，以达到有效的把握地区内灾害的薄弱环节。

　　(2) 灾害预防工程(硬件工程)：在对地区的灾害预测和评价的基础上，对各种薄弱设施和建筑进行抗震加固、河流治理等灾害防御工程。加强基础设施的建设。

　　(3) 灾害减轻事业(软件工程)：加强防灾的社会工程建设。对居民进行各种防灾教育、防灾训练；开发综合性的防灾情报系统，使民众不仅事先知道自己所在地区可能会发生什么样的灾害，而且，知道在灾害发生前和灾害发生时，应该如何对应，才能确保自己受害最小。

　　灾害行政管理支援系统就是为地方行政机关进行日常灾害管理、灾害紧急对应、灾后重建提供决策支援的辅助系统。灾害对策支援系统是指行政机关通过对被害状况、避难场所的运营状况、灾害对策本部的通报内容、灾害对策班子的活动状况等情报的迅速收集、传达，达到使政府的灾害对策效率化、情报共有化的目的而开发的灾害对策支援系统。这种灾害对策支援系统是以处在灾害对策第一线的市街村的地方政府为对象，从平常时期、灾害后的初动对应期、到灾后修复复兴的整个对应过程的支援系统。该系统具有以下特征：

　　(1) 从平常时期(通过防灾训练、防灾地图的公开，提高大众的防灾意识)到灾害时期(预见的灾害情报的空白期的政府防灾对策的初期对应到灾后的生活重建、灾后复兴)的过程，灾害相关的管理对应系统；

　　(2) 为灾害对策方案确定的支援系统，具有对各种情报的综合化、高度化、公有化，能简便地收集和提供情报；

　　(3) 使用已经建立的情报设施，可以大幅度地降低成本(运营费用)；

　　(4) 使用ID管理系统，灾害对策本部可以设置任何认为安全的地方。而且，即使在灾害对策本部的设施被损毁的情况下，通过网络，可以确保同样的机能。 

　　三、东京都防灾规划要点及灾变应急体系

　　1．东京都防灾规划内容要点

　　东京是世界级的综合性现代化国际大都市。东京不仅在日本和首都圈，而且在世界经济上，具有重要的地位。为了适应国际都市建设的城市、都民、行政改革、公共服务多样化以及改善现有防灾管理体系等方面的要求，东京于2003年4月建立了知事直管型危机管理体制，设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合减灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对体制。东京与日本一样，积累了战后50多年的防灾减灾经验，无论在基础设施的建设，还是政府的危机管理机制和能力，甚至市民的意识，都发展到相当高的水平。地铁沙林事件、防止NBC恐怖对策、世界杯足球赛东京都危机管理的对应过程等，充分显示了东京城市危机管理在制度建设、机构建设等各个方面的成熟与先进程度。

　　东京都的危机管理规划体系，基本上以原有的防灾规划为基础，有综合防灾规划、健康保健等专项部门规划以及各部门规划中的防灾、安全、应急的规划等。根据国家的《灾害对策基本法》第40条第1项，东京都政府召开“东京都防灾会议”制定地方防灾规划，每年必须讨论规划内容，在必要的时候进行修改。规划的目的是：都政府、区市村町、指定地方行政机构、指定公共机关、指定地方公共机关等防灾机构发挥各自拥有的全部功能，通过进行关于都地区发生的震灾、风水灾等灾害的预防、实施应急对策和进行灾后恢复重建，来保护居民的生命、身体和财产。东京都防灾规划在1963年制定，分为《震灾篇》和《火山与风灾水灾篇》。《火山与风灾水灾篇》不断被补充和细化，现在有《风水灾害对策规划》、《火山灾害对策规划》、《大规模事故等对策规划》、《原子能灾害对策规划》等。

　　《震灾篇》在1973年8月从《火山与风灾水灾篇》分离出来的，到2003年5月经过了11次修改。2003年的修改重点主要是：⑴ 作为促进携手合作和都民共同行动的措施，增添了确保志愿者活动基地的内容；⑵ 作为促进区域合作，在临海地区建设“主干防灾基地”以及有效使用方法；⑶ 作为危机管理和强化首次出动的机制，新增了包括设置危机管理总监、强化信息统管部门等在内的综合防灾部的改组内容。

　　2002年《火山与风灾水灾篇》的修改重点主要是：⑴ 新增地下空间的进水对策和城市型水灾对策的内容；⑵ 关于大规模事故等，修改原油泄漏事故对策和增加NBC恐怖对策；⑶ 增加原子能灾害对策。

　　《大规模事故等对策规划》有总则、灾害预防规划、灾害应急和灾后恢复三部分构成的。总则有规划的方针、市区等的概况、危险物设施的概况、交通等的现状；灾害预防规划包括火灾预防对策、危险品事故对策、大规模事故对策、训练以及防灾知识的普及、都民等防灾行动能力的提高。灾害应急和灾后恢复包括应急活动体制、信息的收集和传递、灾害救助法的适用、相互协作和派遣的请求救援、消防活动、危险品事故的应急对策、大规模事故的应急对策、警备和交通管制、避难计划、救助和急救计划、救援和救护计划、安定民生的紧急计划、城市设施的恢复计划。

　　根据地区防灾基本规划，东京都还制定了具体落实行政业务和公共投资项目的计划——“东京都震灾对策事业3年计划”。该计划是2002年制定的，其目的是为了实现《东京构想2000》中明确指出的基本目标“建设使都民能安心居住的城市”，保护都民以及聚集在东京的人们的生命、身体和财产，明确都必须实话的防震抗灾对策的整体布局和各项政策措施的具体目标和方向。计划制定的基本方针是：⑴ 吸取阪神大地震那样的城市直下型地震的教训，综合总结至今为止的防灾对策、科技信息发展以及社会经济的变化，与《东京构想2000》相整合；⑵ 把危机管理作为重点，在警察、消防、自卫队等防灾机构的携手合作下，加强和完善政府初次出动机制；⑶ 通过八都县市的区域合作促进相互支援体制的建设，把首都圈作为整体努力提高其防灾应对能力；⑷ 根据紧急程度，重要性和实效性，明确项目实施的年度目标，成为一个更富有实践性的计划。

　　东京都健康医疗计划。在计划中，提出了要加强健康危机管理体制，主要是：⑴ 确保食品和饮用水的安全；⑵ 对医药品等的监视和指导以及健康食品对策；⑶ 防止乱用药物对策和推进以药品的适当使用；⑷ 结合感染症对策；⑸ 健康危机发生时的应对等。 

　　2．东京都灾变危机应急体系

　　在东京都，根据国家法律和地方条例等，东京都可以设立灾害对策本部、应急对策本部/地震灾害警戒本部和震灾恢复本部这四种指挥部。地震灾害警戒本部是日本认为唯一可以预测的东海大地震将要发生时和发生后设立的。应急对策本部主要在发出暴风雨、大雨、海啸、高潮、洪水警报等时候设立的。当地都范围内发生大规模灾害或有发生灾害的危险的情况下，根据国家的《灾害对策基本法》第23条和《东京都灾害对策本部条例》以及实施规则，设立“东京都灾害对策本部”（总指挥部），知县为本总长，进行灾害对策活动。灾害时的启动期到应急和恢复活动时间系列安排，以地震为例如下：

　　① 灾害发生之前主要工作是：灾害预报的发布和传递、海啸信息的收集和传递。

　　② 灾害发生时至3小时之内：召集职员、设立灾害对策本部、收集受害损失信息、向都民通报和信息披露、请求播放和报道、请求自卫队救援、消防活动、对危险物设施等采取应急措施、防水、诱导居民避难、警备、实施交通限制和管制、救助和急救、收集和传达医疗信息。

　　③ 灾后3～6小时之间：设立避难场所、派遣医疗救护班、确保药品和医疗器材。

　　④ 灾后6～12小时之间：请求相互救援、清除紧急运输道路上的障碍物，确保运送车辆、运送受伤者、开展保健活动。

　　⑤ 灾后12～24小时之间：适用《灾害救助法》、对市政生命线设施采取应急和恢复对策、对公共设施采取应急和恢复对策。

　　⑥ 灾后24～48小时之间：供应储备物品、调配运送回家困难者替代交通工具。

　　⑦ 灾后48～72小时之间：供应生活必需品、开设受灾者生活咨询窗口。

　　⑧ 灾后72小时之后：作伙食、处理遗体、处理垃圾、粪尿、废墟、采取应急住宅措施、发放灾害慰问金和灾害救援资金贷款、分配捐款和捐物、指定严重灾害。

　　⑴ 东京都灾害联络系统

　　根据《灾害对策基本法》第8条第2项第4款、《东京都震灾对策条例》第45条、《东京都防灾行政无线基本规划》和《东京都防灾行政无线局的管理和运转纲领》，除了有线系统之外，为了防止在灾害发生后有线通信被中断的问题，东京都建有防灾行政无线通信系统。这套系统包括国家主干的消防防灾无线和东京都防灾行政无线。消防防灾无线是总务省消防厅与都道府县之间为收集大地震等灾害的信息而建设的，1979年开始在电话系统的基础上，装设了传真系统。

注：有线或口头               ；无线              

资料来源：东京都防灾会议《东京都地区防灾规划震灾篇》，2003年7月

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　　⑵ 东京都灾害信息披露系统

　　比如发生大地震的时候，都必须进行对以下的内容进行披露。关于震害发生后马上进行需要宣传和报道的有：① 地震的规模、海啸和气象情况；② 呼吁要防止混乱；③ 注重防止电、煤气、石油炉等引起的火灾；④ 避难和避难时的联系方式等；⑤ 道路情况、交通管制、交通工具的运行情况；⑥ 学校等的措施；㈦ 都以及区市町村采取的体制和措施情况。对灾民的宣传和报道的有：① 受灾情况；② 避难所开设的情况；③ 食品和生活物资等供应情况；④ 医疗机构的诊疗情况；⑤ 电、煤气、自来水、电话等生命线的受损和恢复的情况；⑥ 道路情况、交通管制、交通工具的受损和恢复情况；⑦ 防疫、保健卫生措施；⑧ 学校的听课和开课等措施；⑨ 都与区市町村采取的措施等情况。

　　对于与市政等有关的单位，根据防灾规划和与都签订的防灾合作协议，必须进行宣传和信息披露。这些机构有邮政公社东京支社、东京电力、NTT东京日本、NTT信息交流、NTT移动电话公司、东京煤气、日本铁路东日本、日本高速道路公团、首都高速道路公团、日本银行、KDDI。比如，邮政公社东京支社根据规定，当发生大地震等灾害时，通过都内的1514各邮局窗口或门口，进行宣传和告示。其内容有：① 对受灾者免费提供明信片；② 免收对受灾者送出的邮件的邮费；③ 免费送往灾区的救助用的邮件；④ 免收寄给受灾者的捐款汇款手续费；⑤ 紧急处理外汇储蓄业务；⑥ 开设灾害志愿者帐号；⑦ 紧急处理简易保险业务。

　　⑶ 东京都防灾中心

　　东京都防灾中心建在东京都政府第一办公大楼的8、9层，同时也位于知事办公室的下面，便于知事直接掌握信息和赶到中心指挥。中心的作用是从地震、风水灾害中保护都民的生命和财产，维持城市功能的中枢设施，确保以都政府为核心的防灾机构之间的信息联络、信息分析以及对灾害对策的审议、决定、指示。里面配有防灾行政无线、数据通信系统、图像通信信息系统。中心的具体功能有：① 信息的收集、储存、处理、传递功能：对灾害信息进行收集、传达和处理、分析；② 审议、决定和协调功能：对灾害对策进行审议、决定和协调；③ 指挥、命令和联络功能：向各防灾机构发生各种的指示和请求。中心有6个室组成，分别是灾害对策本部室、指令信息室、通讯室、夜间防灾联络室、防灾机关室、通信室、警视厅联络室、东京消防厅联络室、还有屋顶直升飞机坪。各室的功能分别是进行灾害对策活动的审议和决策，进行关于灾害对策的信息处理和对策规划等、与区市町村等防灾机构进行信息沟通和联络，在都各局以及防灾机构等各机构之间进行协调和进行信息沟通和联络，与警视厅总部等进行信息联系，与消防厅总部等进行信息联系。 

　　四、日本都市综合减灾管理的启示

　　今天在中国城市综合减灾中强化对所有灾害危机状态的应急管理是坚持科学发展观的必然要求。从综合减灾体制与机制上看，现行城市政府管理职能在许多方面尚未做好“社会管理，公共服务”这八个字。无论是从管理体制还是机制上讲，迄今仍制约城市安全管理局面根本好转的问题是：

　　⑴ 对城市灾害的认识普遍不足，不少人存在侥幸心理，不可能将危机管理纳入工作议程；⑵ 城市综合减灾体制不健全，不仅在地方与中央的配合上有漏洞，更有单一灾种各自为政的缺陷；⑶ 由于缺少综合指挥和决策，应急反应和快速处置能力差；⑷ 迄今对城市而言，从中国到北京，从大城市到中小城市尚未建立一个综合灾情评估体系，从而导致灾后决策上的失当及不科学；⑸ 城市公众的防灾文化意识薄弱，媒体虽对报道事故灾害有了警觉，但没有上升到文化层面上，仅仅是把事故当故事“传颂”；⑹ 应对并处置城市灾害需要法律去明确规定权限及采取措施的范围等，这些都有赖于北京城市防灾减灾条例的界定与说明。在这方面日本国家的灾害基本法就十分有效地为东京都设置了“安全网”。

　　东京与日本全国一样，积累了战后50多年的防灾减灾的经验，无论在基础设施的建设，还是政府的危机管理机制和能力，甚至市民的意识，都发展到相当高的水平。那么，与东京的危机管理机制相比较，北京的危机机制还处于一个发展中的阶段，无论是制度建设，还是机构建设，都需要进行跨越式的改革和发展（参见下表）。

　　可以说东京有很多值得北京等中国各大城市进行借鉴的地方。但是，从东京的发展历史、自然地理环境、人文环境等方面看，还是有很多事我们做不到的。下面列出三个方面，建议中国大城市在构建危机管理体系时，必须认真考虑：

　　第一，建立一个以市长负责制的危机管理机制。东京都在2003年4月建立了知事直管型危机管理机制。该机制设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对的体制。这是一种在成熟的综合防灾减灾的基础上建立起来的机制，也可以说基础很扎实的危机管理机制，这也是一种成熟发展下的资源整合方式。与此相对，对于还处于以单项灾种和部门分割管理为中心的灾害管理和公共应急体制下的北京来说，现在只能在基础薄弱的条件下进行资源整合，是否实行跨越式的以市长负责制直接干预的危机管理机制是非常重要的。这种机制主要是取决于成立市危机管理组织和对信息一体化的管理。东京都提出了“循环型危机管理”方式，强调危机管理的不断反复进行和改善，达到循环发展。这种管理方式，与北京市的城市可持续发展规划以及行政绩效率相集合，可以提高整个城市管理水平。

　　第二，重视最基础的防灾减灾和安全标准的建立。尤应关注市民的危机意识的教育，防止片面追求现代化的信息系统等技术，而忽视人的防灾自护基本技能和必要的知识。只有搞好市民和政府这两大层面基础，才能达到更高境界的危机管理水平。

　　第三，重视灵活型的危机管理、操作性强的危机管理和日常的危机管理建设。一方面要建立危机管理专家库和进行人才培养、搞好持续的训练和演习以及体制的可持续性建设，同时要最大限度地促进国家《综合减灾基本法》的编制启动。 

　　作者简介：金磊，北京市建筑设计研究院，高级工程师；中国灾害防御协会副秘书长、北京市人民政府专家顾问团专家、北京减灾协会常务副秘书长