国外生态城市建设立法经验及对中国的启示

　　改革开放以来，中国城市化进人了一个快速发展的时期。据世界银行的报告，中国城市化水平已由1980年的20％发展到2002年的38％。作为世界上城市化进程速度最快的国家之一，中国人口、资源、环境与城市化的矛盾日益突出。国外经验表明，立法先行，运用法律的强制约束力，协调人口、资源、环境与城市化的矛盾，是促进城市可持续发展的根本制度保障。自20世纪80年代末以来，中国一些大中小城市相继提出建设生态城市的目标，目前660多个城市中，已有近百个城市提出建设生态城市的目标。然而由于相关立法不完善，中国生态城市建设在城市规划、城市产业结构、城市生态、环保基础设施的建设与运行、公众参与等方面存在许多问题。因此，借鉴国外生态城市建设立法经验，通过完善的立法建立健全保障中国生态城市建设的法律法规体系，对于依法规范生态城市建设，避免重复发达国家“先污染后治理”的老路，是当务之急。     

　　1、国外生态城市建设立法概况及特点分析     

　　从20世纪60年代末起，一些工业发达国家开始通过严格的立法来推进城市生态化建设并取得明显成效，例如，日本、美国、德国、法国、荷兰等。这些国家通过立法，已经建立了涉及绿色生产、绿色生活、绿色消费、绿色贸易、绿色税收、绿色审计、绿色教育、公众参与等一系列完善的生态城市建设的法律保障体系。下面以日本、美国、欧盟为例论述国外生态城市建设立法的特点。     

　　1．1日本城市生态化建设立法进程      

　　日本国土面积狭小，人口密度高，自然资源匮乏，人口、资源和环境对经济和社会发展的约束使日本成为世界上环境立法最全面和最早探索循环型经济发展模式的国家之一。目前，日本的环境问题主要表现为城市型环境问题，有关城市生态化建设方面的立法大多存在于环境法律体系之中。作为环境保护综合性的基本大法，日本环境法的立法经历了从1967年的《公害对策基本法》到1972年的《自然环境保全法》，再到1993年的《环境基本法》的过程，立法目的从公害控制发展到对环境整体的保护，立法目的不断深化。《环境基本法》针对城市型污染提出了生态环境保护基本策略，提倡全程的环境保护，确认了国家、政府、企业、民众等社会主体在环境保护方面的责任和义务，引导和规范全社会的环境保护行动，积极支持环境教育和民间环保活动，还涉及提供环境信息服务与发展环境保护的科学技术。自1993年以来，日本相继颁布《容器包装回收法》、《环境影响评价法》、《家电产品回收法》、《推进形成循环型社会基本法》、《促进资源有效利用法》、《绿色购买法》、《建筑废物回收法》、《容器再利用法》、《食品回收法》、《汽车回收法》、《化学物质综合管理法》、《家用电器再利用法》等法律，其中的《推进形成循环型社会基本法》，提出“促进物质的循环，减轻环境负荷，从而谋求实现经济的健全发展，构筑可持续发展的社会”，从法制上保障经济和社会的可持续发展。日本环境立法重视建立综合性基本环境计划和协调机制，制定严格的环境标准，采取行政控制和市场调节等多元机制相结合的管理方式，强调民众参与和公民的环境权益，最终确立了整体环境观指导下的统一、综合性的环境基本法模式，通过理性化的渐进法律制度设计，形成健全的环境法律体系。     

　　日本建设省从1992年开始组织专家研究生态城市建设。北九州市从1997年开始实施以环境产业建设、环境新技术开发、减少垃圾、实现循环型社会为主要内容的生态城市建设计划。目前，日本的城市规划中，与土地、住宅、城市建设相关的法律有200多个，城市规划法是其中的母法。在法律体系中《国土综合开发法》、《国土利用规划法》等全国性、综合性土地利用规划法律是《城市规划法》的基础。与《城市规划法》关系密切的平行法律有《土地收用法》、《地方税法》、《农地法》、《森林法》、《自然环境保护法》等。与《城市规划法》关系密切的下属范畴的法律有：《建筑基准法》、《土地区划整理法》、《城市再开发法》、《新住宅地开发法》、《城市公园法》、《文物保护法》、《河流法》、《港湾法》、《道路法》、《轨道交通法》、《停车场法》以及其它与城市道路、市政、公园、垃圾处理等基础设施相关的法律。上述法律法规体系有效规范着日本的生态城市建设，起到良好效果。     

　　1．2美国生态城市建设立法概况     

　　美国的环境法律制度分为地方、地区、州和联邦四个层次，不同的行政管辖区域具有不同的规制方案。作为普通法法系国家，其综合性的环境成文法——《国家环境政策法》制定于1969年，较早体现了可持续发展思想，形成了命令控制、排污控制、技术强制和市场控制这四种模式。《国家环境政策法》还创造了环境影响评价制度，有效矫正了传统发展战略忽视环境利益和环境价值的弊端，符合经济与环境协调、持续发展的客观规律，取得了良好实效。单行立法方面，美国是世界上最早以立法推行污染预防的国家，并特别重视发展环境技术，其污染预防包括污染物的源头预防和消减、再循环利用以及必要的末端处理等环节J。其《资源保护和回收法》就是对危险废物实施全过程监控的综合性环境基本法，该法有力地促进了废物循环和综合利用。     

　　从20世纪70年代起，随着环境问题的激化与公众环境意识的增强，促成美国先后通过《清洁空气法》、《清洁水法》、《环境教育法》、《职业安全和健康法》、《噪声控制法》、《宁静社区法》和《综合环境反应、补偿和责任法》等。同时，美国对土地利用的规划管理进行了城市规划历史上划时代的变革。其主要表现为：一是为保护城市环境、维护社会公正，强化“土地用途管制”的调控机制；二是对土地概念的新认识，城市规划的广域化和中央集权化，开发控制机制的改善与强化。城市规划成为实现经济成长、环境保护和社会公平的法制保障。例如，美国的加利福尼亚州，在1971年以前城市总体规划处于顾问性地位，重视城市规划的人不多。1971年以后，加州开始承认总体规划的重要性，并通过司法判例使城市总体规划取得了城市开发宪法的地位，所有土地利用资格的审批权力必须以它为依据。据该州有关法律规定，城市总体规划必须具备防治环境污染和环境安全等要素j。1990年通过的《污染预防法》，宣布“对污染应该尽可能地实行预防或源削减是美国的国策”。1992年颁布的《能源法》，规定开发和利用太阳能、风能、生物能及沼气等新能源将享受税收优惠，立法鼓励使用新能源、推广新技术和淘汰落后工艺等。2000年颁布的《有机农业法》，对农业的发展做出严格规范，生态城市伯克利发展的都市型农业为生态农业的典范。  
     
　　1．3欧盟生态城市建设立法态势     

　　欧盟的大多数国家自20世纪60年代末起就开始关注城市建设对生态化和可持续发展的要求。欧洲1973年的第一个环境行动计划就讨论了城市可持续发展政策，之后在环境领域建立了管理机构。随着公众环保意识的增强、生态法规的颁布，欧盟国家有关城市生态化建设的科学知识、工程技术、政府管理和公众行为均达到了较高水平，包括：经济发展与城市生态的协调；污染控制、节能措施和可更新能源的使用；水资源的严格管理；城市生态景观的明显改善；公民积极参与生态建设。欧盟的环境法规是基础性准则。欧盟成员国的环境立法需要同欧盟的环境立法接轨，成员国法律的调整则是一个转变过程。要加入欧盟的国家必须通过谈判与欧盟就未来的发展达成一致，符合欧盟的法规水平和这些国家在改善环境状况方面的意向是谈判的标准之一。许多成员国为达到欧盟环境法规的标准而积极采取措施，例如，德国于1998年修订的《循环经济与废物管理法》明确宣布：“本法的目的是促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除”；法国有关法律规定到2003年要有85％的包装废物得到循环使用；荷兰将欧盟的环境法规都融人其立法中，而且清洁产品的生产和使用有来自消费者的压力。     

　　从德国的城市建设法制看，经过近两个世纪的不断充实完善，其城市规划法已发展成为以《建设法典》为主导法律，包括《空间秩序法》、《联邦自然保护法》、《城市建设促进法》、《联邦有害物质防护法》、《文物保护法》、《田地重整法》以及《建设法典措施法》、《地产交易计价原则的规定》、《建设用地的法律规定》、《规划图例的法律规定》等有关法律法规在内，覆盖空间秩序规划、区域规划、环境保护、文物保护等诸多层面的综合体系。其《建设法典》特别强调在规划编制之前与完成之后的公众参与以及其它城建、环保等国家行政部门的参与。     

　　总之，从国外城市生态化建设的实践看，除了公众有较强的环保意识和生态建设的参与意识外，还拥有崇尚法治的社会氛围，注重通过严格的立法来保障城市社会经济发展与生态环境保护之间关系的协调，充分发挥立法的规范、强制和保障作用，构建了符合城市生态化发展要求的法律体系，使法律成为推进城市生态化建设顺利进行的根本的制度保障。     

　　2、中国现阶段生态城市建设立法状况分析      

　　在立法上，中国有关生态城市建设的法律法规有三类：一是《环境保护法》及各部污染防治法，这些法律法规对城市的环境保护发挥了重要作用。例如，《大气污染防治法》中明确提出“划定大气污染防治重点城市”，“防治城市扬尘污染”、防治城市饮食服务业油烟污染、城市要使用清洁能源等规定；《固体废物污染防治法》中专章规定“城市生活垃圾污染的防治”；《水污染防治法》中强调“城市污水要集中处理”；《环境噪声防治法》中，有很多针对“城市市区噪声敏感建筑物集中区”的立法规范。二是以《城市规划法》为核心，包括《城市绿化条例》、《城市市容和环境管理条例》、《城市规划编制办法》等以解决城市发展诸多矛盾为目的的法律法规。三是许多省市积极开展了地方性城市生态环境保护的综合性法规的立法工作。例如，2004年11月，由贵州省贵阳市人大常委会正式颁布的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》开始施行，从法规上保障循环经济型生态城市建设能够长期规范地坚持下去。深圳市政府从2004年起全面开展生态城市建设规划工作，并提出建立和完善适应市场经济、紧密结合地方实际的环境保护法规体系，依法强化环境监督管理等。目前，中国相关立法对生态城市建设起到了重要的法制保障作用，但也存在以下问题：     
   
　　第一，尽管中国现已初步形成包括宪法、法律以及相应的行政法规、规章和地方性法规所构成的保障城市生态化建设的法律法规体系，但与国外较完善、成熟的规范城市生态化建设的法制相比，中国的相关立法还处于较低层次，某些法律、法规甚至有冲突之处。中国环境法多为污染防治立法，缺少促进生态化建设的立法。从环境法律法规的创制来看，由于缺乏公开透明的促进公众、企业和社会组织参与立法活动的法定程序和机制，导致一些法规在颁布后才发现缺乏针对性，脱离实际而难以实施，甚至出现不必要的立法冲突。另一方面，现行环境立法权多由行政权支配，属于行政管制立法，对公民环境权利的实体及程序性规定既少，又不明确，缺乏可操作性。当公民环境权益受到侵害时，很难通过适用具体法律实现救济。这既背离了公众参与环境保护的环境法原则，也造成公众环保意识不高以及生态建设力量薄弱。     

　　第二，从立法导向看，国外立法将可持续发展、尊重生态规律、预防污染、污染者负担、污染物综合控制，尤其是公众参与、经济发展与生态保护综合决策等原则纳入立法中，而中国并没有完全纳入。中国现行环境法律法规多是在计划经济时代制定的，体现了从人的利益出发间接保护环境的人类中心主义伦理观，与当代可持续发展的环境伦理观要求完全不符，这就要求在可持续发展思想指导下重构环境立法，以构建促进整个环境生态系统有序更替与演进的环境法律体系。     

　　第三，《城市规划法》在生态城市建设中至关重要，但中国城市规划法现已滞后于城市生态化建设的要求，存在以下问题：一是规划对城市建设的软约束。许多城市总体规划尚未到期，但城市建设规模已突破原定规划的现象与总体规划的实施进程滞后于规划期限的现象同时并存；城市基础设施严重不足和重复建设浪费并存；城市建设时序混乱，基础设施不能合理布局和相互衔接，道路建设修了挖，挖了又修。二是土地利用总体规划与城市规划的衔接问题缺乏明确的法律界定。由于对城市郊区的规划管理没有具体细则，规划部门与土地管理部门分而治之，使得城郊接合部成了“两不管”的脏、乱、差地带。三是开发区建设缺乏明确的法律规范，开发区规划建设与城市总体规划脱节，破坏了城市的总体规划。各类开发区、大学城、科技园、软件园、旅游度假村等可独立进行规划，自成体系，给城市的长远健康发展埋下隐患。四是缺乏规划监督约束机制，违法建筑泛滥、环境污染严重。     

　　3、国外生态城市建设立法对中国的启示     

　　根据日本、美国、欧盟等国家城市生态化建设的立法经验，结合国情，中国需要从以下几方面完善生态城市建设立法。      
 
　　3．1确立可持续发展、环境权的宪法地位     

　　在宪法中确认和保障“可持续发展”，并与国际接轨，共同履行《21世纪议程》所规定的国际义务，是生态时代宪政重心从传统的工业经济转向以生态、知识为基础的经济的必然表现。从国外立法的演进历程看，随着城市化进程加速所导致的人与自然矛盾的不断加剧，尤其是1992年联合国环发大会后，许多国家在宪法中增加了“可持续发展”的内容，有的国家还把公民有在良好环境下生活的权利，即“环境权”作为公民基本权利之一规定在宪法中。随着可持续发展、环境权的宪法地位的逐步确立，各国法律“生态化”趋势明显，开始出现全球环境法的趋同现象。虽然中国现行宪法第9条、第10条、第22条和第26条已明确了国家在环境保护方面的职责，是环境保护立法的宪法依据，但可持续发展概念的内涵与外延要比环境保护的概念深刻广泛得多。可持续发展涉及人口、粮食、物种和遗传资源、能源、工业、人居环境等一系列重大经济、社会和环境问题，所以中国如果确立了可持续发展的宪法地位，将有利于把尊重生态规律，促进绿色生产、绿色消费和绿色贸易的立法精神融人整个法律体系中。同时，在宪法中明确公民的环境权，将有利于从宪法层次，为促进环保与生态化建设的公众参与提供立法依据。     

　　3．2修改完善现行《环境保护法》、《城市规划法》体系     

　　环境保护法的修改方面：一是修改现行环境保护法侧重污染防治的状况，确立对广义的环境保护进行全面综合整体规范的立法模式，为环境单项法的立法提供依据，并发挥指导地方政府进行有针对性的地方环境立法的作用。二是构建以预防为主和全过程控制的环境管理模式，实现行政机关间的有效配合与协作。三是明确公民参与环保的具体机制和渠道，建立促进非政府环保组织发展的激励机制。     

　　城市规划法的修改方面，借鉴国外经验，明确《城市规划法》在城市法中的核心地位，协调与土地、农村规划、自然保护、市政、交通、文物保护等相关法律的关系。城市建设应力求经济目标、社会目标和生态目标相统一，优化产业结构和街区布局，在不断完善城市社会经济功能的同时，力图改变生态功能脆弱的状况。要合理控制城市规模，把城市建设从外延扩大转向内涵发展。切实发挥城市规划法对城市土地及空间资源的调控作用，建立对规划行政主管部门及其公务员的监督约束机制。     

　　3．3通过立法促进循环经济的发展     

　　国外经验表明，循环经济是生态城市的支撑和标志，其运行是通过实施生态预算、生态指标、绿色会计、环境审计、环境标志、生态产业、清洁生产等建立可持续的生产、生活和消费模式，并促进再生资源的回收利用和资源再生产业的发展。国外的循环经济立法，明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理领域内，建立消费拉动、政府采购、政策激励的循环经济发展机制，使循环利用资源和保护环境者有利可图，使企业和个人对环境保护的外部效益内部化。借鉴国外经验，全国人大常委会现已将制定循环经济法纳入立法规划。     

　　3．4通过立法加强环境教育、鼓励公众参与     

    从环境意识看，国外通过立法加强生态文明的建设，向公众提供免费的环境教育，公民有较强的环境意识和参与意识。美国等发达国家在20世纪70年代就颁布了环境教育方面的法律法规，促使国家、地方政府和经济机构积极支持环境教育，20世纪90年代后环境教育的内容已迈向可持续发展教育¨。尽管中国政府1994年颁布的《中国2l世纪议程》，明确提出通过教育提高全民环境意识，1996年颁布的《全国环境宣传教育行动纲要》，提出实施全民环境道德教育的长期规划，但与发达国家的教育力度和国民的环境意识相比，中国还有很大的差距，也不适应贯彻科学发展观、建设和谐社会的要求。环境教育的内容包括环境科学、环境法律和环境伦理等诸多方面，可通过制定《环境教育法》构建面向全民全程终生的环境教育体系，要通过刚性的生态城市建设法制与柔性的环境教育的良性互动，促进生态城市建设的法治化。同时，可考虑在国家环保局颁布的《环境许可听证暂行办法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的基础上，制定《公众参与环保法》，确保公众通过法定程序和途径全面参与政府的环境保护行政管理活动，在涉及环保的各个环节和领域，建立公众知情权机制、表达机制、监督机制和救济机制，促进全社会参与生态环境保护。