生态城市建设的法制保障
生态城市是指社会、经济、自然协调发展，物质、能源、信息高效利用，基础设施完善，布局合理，生态良性循环的人类聚居地。它是技术和自然的充分融合。能使创造力和生产力得到最大限度的发挥。居民的身心健康和环境质量得到最大限度的保护。生态城市是一种在城市生态环境综合平衡制约下的城市发展模式，涉及经济、社会、环境的可持续性。生态城市不仅包含了塑造城市外在形象的内容．还包含了生态文化在公众中的普及和人与人、人与社会、人与自然关系的调整。总之．“生态城市”概念的核心内容是体现人与自然、人与人、人工环境与自然环境、经济社会发展与自然保护之间的和谐，寻求建立一种良性循环的发展新秩序。由此可见，生态城市建设是一项复杂而长期的工程。需要各种条件的支持，其中，法律则是生态建设工作顺利进行的制度保障。
一、法制保障的必要性
(一)、保障生态城市建设战略、方针的制度化、稳定化
生态城市建设战略方针确定后，就要通过正确的策略原则和政策规定来贯彻执行。策略和政策本质上要靠政府行为及其权力运行来实施。只有依法管理、依法行政，才能避免单纯的政府行为的局限性和政府权力对战略措施的可能侵犯性。在生态城市的建设中，绝不能单靠灵活的策略，必须把各方面的重要战略、方针上升为法律，使之具有稳定性、连续性、权威性，并严格地依法行政，使政府行为及其权力运行具有法律的依据和保障。
(二)、调整生态城市各种复杂利益关系的需要
生态城市建设涉及资源问题、生态问题、环境问题、社会问题，是一项非常复杂的工程，每一方面都涉及利益关系的调整。因此．必须要有代表城市整体利益的政府介入。但仅依靠政府政策的引导是远远不够的．还必须有强有力的法律对不顾生态后果的短期行为进行硬性约束。以平衡各种权利之间的冲突。保证生态城市建设的顺利进行，使城市资源得到合理利用、生态环境得到最大限度的保护。
(三)、遏止生态环境恶化趋势
近些年来．由于我们在进行经济建设时，不注重环境保护，出现了局部生态环境破坏加剧、资源严重短缺、工业结构性污染严重等环境问题．这已成为制约经济发展的重要因素。而环境一旦遭到破坏，则极难恢复。为此。必须抓住法制建设这个根本环节。尽快健全和完善有关环境资源保护的配套法律法规。提高环境保护意识。通过法制把经济纳入可持续发展的轨道，以遏止生态环境恶化趋势。
二、法制建设现状
生态城市建设是在我国及地方现有法律制度环境中进行的。改革开放以来．我国逐步加强了与生态有关的法制建设。先后颁布实施了一大批法律法规。初步形成了资源、社会和环境保护方面的法律体系，建立了一系列评价、考核、监管和处罚制度。但是，与生态城市建设对政策法制的巨大需求相比。还存在着一定的滞后性和不足。
(一)、法律规范体系不健全。许多法规有待制定和颁布
1、缺乏生态城市建设的综合立法。
由于各地的生态城市建设工作刚刚起步。还没有制定具有地方特点的综合立法。我国现有法律制度是在考虑法律普遍适用的基础上制定的．它更多的是强调法制的统一。而没有考虑在法制统一的前提下对特殊地区实行特殊的法律规范。另外，随着生态城市建设的推进，生态城市的社会构成、利益关系、人们的思想观念、行为模式和生活方式等方面都可能产生重大变化。而我国现有的法律资源远远适应不了已经变化或者可能变化的新的社会关系对法律的需求。解决这一问题的最好办法就是制定地方的生态城市建设综合立法。使国家的生态城市方针制度化，同时根据地方特点对本地的生态城市建设的原则、目标、管理体制等问题进行综合规定。
2、有关专项立法不健全。
有关清洁生产方面的法规、有关重点区域生态整治的法律法规、有关资源保护再生的法律、有关环境保护基金的法律等都有待建立与完善。
(二)、现行生态环境资源立法不能完全适应社会发展需要
我国现行生态环境与资源立法大部分是在计划经济体制下制定的。明显与发展社会主义市场经济要求不相适应。环保工作在很大程度上滞留在计划经济体制和粗放型增长方式的层面上，许多地区还在走着“先污染．后治理”的老路。在污染防治方面，过分依赖于“末端控制”而忽视“源头控制”。远未达到在市场经济体制和集约型增长方式的层面上实现经济、社会可持续发展的高度。环境与资源立法是生态城市建设立法的核心．国家立法中的缺陷必然会给地方的立法建设带来负面影响，使地方立法表现为先天不足。
(三)、现行立法具有很强的部门利益倾向．加大了生态城市建设的制度成本
由于地方行政主管部门具有熟悉业务的优势。因此现行的许多地方立法是由行政主管部门负责起草的。使这些立法具有强烈的部门利益倾向。这种立法状况所导致的社会后果是：过多地拓展部门职权．造成政府部门只有权力没有责任，相互之间职权交叉、重复，导致有利益的事许多部门争着管。无利益的事却互相推
诿的现象，使行政主管机关的工作效率低下。制约了建设工作。在实践中许多具有行政管理性质的生态立法并没有发挥其应有的作用。加大了生态城市建设的制度成本。
(四)、行政执法力度不够，行政执法水平不高
1、组织管理体制不健全。
生态城市的建设工作涉及多个管理机构。应由各部门协同参与。因此，建立综合的生态城市建设管理部门。将有利于有效地保证国家、省、市政策法规的贯彻执行。
2、行政执法制度不完善。
我国对行政执法制度的规定散见于各单项的法律、．法规之中，既不统一，也不明确，给执法造成了混乱。
3、执法监督机制不健全。
由于受以行政权力为中心的政治传统的影响及其他因素的影响，在执法实践中，监督机构并不能完全起到作用。
可见，要确保生态城市建设顺利进行，光有目前这些法律法规还不够。还必须针对各地的特殊实际需要。完善健全相关的法律法规体系。
三、法制建设建议
(一)、法制建设的原则
生态城市生态法制建设应坚持可持续发展理念．遵循可持续发展战略的特性．即：
1、综合性原则。
生态城市的创建标准要从经济生态、社会生态和自然生态三方面来确定．在战略上既要鼓励经济增长，增强城市实力，又要强调提高人民生活质量．创造平等自由的社会环境；还要致力于环境保护，维持生态的完整性。这要求政策法规能系统、全面、综合地正确处理三者的相互关系。
2、区域性原则。
我国区域辽阔．各个城市的历史传统、地貌特征、经济结构、风土人情等差异很大，相应地，政策法规建设也应各有特点。美丽现代的海滨城市的生态政策法规绝不会与一个久负盛名的历史文化名城的政策法规完全一样。因此，在进行生态城市政策法规建设时，必须将国家的政策法规与具体市情相结合，制定出既符合全局精神又反映地方特色的政策法规。
3、前瞻性原则。
法律制度具有一定的稳定性，其重要作用是为生态城市的规划和建设提供保障。而生态城市则是一种着眼于未来的城市形态，它的推行具有一定的超前性，对许多城市而言它还是种理想。因此，政策法制应当在立足现实的基础上面向未来，在制定时融入超前意识，尽量对在生态城市的建设过程中可能出现的情况作出预期，加以规范和调整。
(二)、法制建设的具体内容
1、健全完善生态环境法规体系。
(1)、建立健全生态城市污染控制体系。第一，对城市污水的控制。在充分利用现有污水处理和排水设施完善污水输送系统的同时，建设大型污水处理厂。控制城市污水的外排容量．以避免因“污染搬家”又造成外排受纳水体的污染。第二，对工业污染的控制。改变过去末端治理的观念，推行清洁生产，把相关的工业企业组成生态工业生产园区，使物质和能量都能达到最充分的利用，在生产过程中预防与控制污染。为此需要推动清洁生产的单位和示范工程制定清洁生产方案．制定和完善清洁生产的政策法规和环境管理体系，制定清洁生产评价指标体系。第三，对大气污染的控制。调整机动车的税费结构，对污染严重的落后车型设置高额入门费．鼓励污染轻、节约能源的先进车型的使用；开发新型绿色建材；对于企业，发放排污许可证，被授予的排污权成为企业的资产．政府无权平调．但按照排污权规定的总量进行收费。第四，对消费污染的控制。为了遏制消费活动对环境的污染，有必要征收对环境有害消费品的环境附加费。第五，对城市生活垃圾污染的控制。城市生活垃圾的管理涉及千家万户、各行各业，管理工作有一定的困难。因此，应成立一个城市生活垃圾综合协调部门，协调各行业与主管部门的关系：打破现有市容环卫管理部门封闭的运作机制，建立一套面向社会的运作服务体系，在政府监管下，由不同的公司、单位通过竞争，获取政府的特许经营权，以合同形式承担生活垃圾管理服务责任。
(2)、建立健全生态城市绿地建设系统。根据城市地形地貌、河湖水系、气候、环境特征等，制定出城市各类绿地的用地指标，选定各项绿地的用地范围，合理安排整个城市园林绿地的结构和布局形式．合理设计群落结构．并进行绿化效益的估算。
(3)、建立生态城市资源保护与合理开发利用体系。城市的生态环境建设应根据国土规划和区域规划的要求，依据区域与城市社会经济发展趋势和环境保护目标，制定对水资源、土地资源、大气、动植物物种资源、矿产资源等的合理开发利用与保护的规划与措施。例如：制定上游水源涵养林和水土流失防护林建设规划；禁止乱围垦，保护鱼类和其他水生生物的生存环境：积极研究和推广保护水源地、水生态系统和防止水污染的新兴技术；兴建一批跨流域调水工程和调蓄能力较大的水利工程．恢复水生生态平衡等。
2、建立健全生态城市建设的物质与人力保障体系。
(1)、完善资金筹集的法规体系。生态城市建设没有庞大的资金支持是不可能的，资金筹措机制是生态城市建设的物质保障。高资金回报率的市场环境是吸引资金的重要条件．这在很大程度上需要用法律形式把许多激励政策、优惠政策明确下来，使投资者放心投资。对于基础设施建设，应当鼓励非国有资金参与，鼓励国内外大企业采用项目制、BOT方式建设。对于非基础设施建设，国家应当给予进行生态城市建设的市级政府一定的税收减免权，以鼓励国内外投资者投资：对于符合生态城市产业政策的项目在市场准入方面放宽限制：简化审批程序，除少数特种行业外，大部分行业应将审批制改为登记制和备案制。
(2)、完善人力资源合理利用的法律保障体系。第一，通过立法确定人才自由流动的原则。为吸引和利用外来人才创造机会。这就要求改革传统的人事管理制度和户籍管理制度。依法赋予企业用人自由选择权、户籍自由迁移权，通过用人单位与人才之间依法签订工作合同来做到真正以市场来配置人力资源，使各种人员的进出只需考虑是否有用武之地，而不必有其他顾虑。第二，给予发展生态城市急需的产业一定的优惠政策，提高从业者待遇水平。并为他们创业提供帮助。
3、建立健全生态城市建设的管理体系。
(1)、改善生态城市建设的决策体制。合理的决策程序在生态城市的建设过程中具有重要意义。公共决策的正确与否。取决于决策在何种程度上代表了市民的最大利益。目前，城市建设项目的提出者、计划者、决定者乃至实际的运作者都来自政府同一体系。这样的机制是与社会主义民主与法制相矛盾的。同样，按当前的专家论证制度，专家很难提出尖锐的反对意见。因为如此一来，他可能会被排除在圈外。因此，合理的决策程序也就显得更为重要。在生态建设上改进决策程序的建议如下：
第一。某个项目或计划可以由政府部门提出。但同时应该由不属于政府的独立研究机构提出替代方案。双方的方案都应该包括预算、预计的经济、社会和生态效益。某些具体的测算是必须的，如可能产生的环境负面影响，可能对就业产生的影响等。对于负面影响，不仅不应该回避。而且必须详细阐明，并提出可能的对策。这些方案提交给人大的专门委员会。第二，人大专门委员会委托独立研究机构对提交的方案进行可行性研究。包括进行项目资金的替代用途分析和成本效益分析。第三，由人大相关委员会举行面向全社会的公开听证会．在充分听取社会各阶层意见后，由人大的相关委员会进行表决，通过或否定方案，或对方案和预算进行修正后表决。也就是说，重大生态建设项目的提出和运作依然由政府承担，但其决定权由政府转移给人大，并在人大相关委员会的主持下．由广大市民实际参与决策过程。
(2)、生态城市建设的一个重要特点是综合性。需要多部门的合作与协调。因此，城市生态环境建设要有领导、有步骤地进行，就应当成立城市生态建设领导机构。在市政府的主持下，由综合经济部门、资源管理部门、规划管理部门、环保部门、宣传机关、法制机关以及各区、县行政领导等组成，对城市生态环境建设的政策、措施、重大问题进行讨论和决策，综合协调城市生态环境建设。当部门之间就某一问题的协调无法取得一致时，由人大按程序解决，而不依靠政府分管领导的个人权威。
4、建立健全执法保障体系。
完善的生态立法为生态城市建设提供了前提条件和现实可能性，但是，“徒法不足以自行”。只有通过执法机构和执法人员切实有效的执行过程。各项规定才能落到实处。在当前和今后一段时间，一定要完善行政执法制度，统一行政执法程序；完善执法监督机制。人大要加强对执法的监督检查，督促政府依法加大执法力度，维护法律尊严，促进法律的实施，各地应把环境与生态保护工作做得如何，作为考核干部政绩的重要内容之一。
