浅析国土规划与耕地保护

   摘要：我国耕地保护形势随着经济社会持续较快发展而愈发严峻，究其原因，国土规划长期缺位致使对耕地保护欠缺统筹考虑是一个重要因素。在未来较长一段时间内，我国耕地保护形势都不容乐观，这就迫切需要在将要开展的新一轮国土规划中将耕地保护列为重要研究课题和对象，旨在通过国土规划的实施来促进分区管制和用途管制有效结合、统筹整合各类土地利用，以及构建区际协调发展和利益补偿机制，确保既定耕地保护目标的顺利实现。

    关键词：耕地保护；国土规划；中国

    改革开放以来，随着经济社会持续较快发展，我国各项建设呈全面铺开之势，加上提高经济效益和改善生态环境诉求逐渐上升，我国土地利用需求一直保持旺盛态势。由于耕地用途的多宜性和数量的有限性，前述用地需求不可避免导致日益严重的耕地数量减少和质量下降，并给国家粮食安全、经济增长和社会稳定带来严重隐患。作为国家或地区的长远性指导决策计划，国土规划是以协调国家或地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨并按一定程序进行编制的国土开发整治方案，内容涵括国土资源综合开发、生产力合理布局、生态环境保护与整治等方面。因此，就国土规划目标任务和我国当前耕地资源利用所面临形势而言，加强耕地数量和质量保护应该成为我国新一轮国土规划的一项重要内容，而国土规划工作的顺利开展也将极大促进耕地保护国策的切实贯彻。

    1.国土规划缺失及对耕地保护的负面影响

    1.1 我国国土规划长期缺位

    我国真正意义上的国土规划工作可以追溯到上个世纪80年代初期，1981年中共中央书记处会议做出了“要把我们的国土整治好好管起来”的决定，并明确要求“要搞立法，搞规划”。1982～84年间我国在京津唐、湖北宜昌等十多个地区开展了地区性国土规划试点，1985～87年间还参照日本经验组织编制了《全国国土总体规划纲要》（草案）。截至1993年，全国已有30个省（区、市）、223个地市以及640个县先后编制了所辖行政区域的国土规划。虽然上述国土规划在一定程度上对指导全国及各地国土开发与整治、经济社会发展、产业结构调整和布局优化起到了促进和保障作用，但是国土规划编制和实施过程中暴露出的不足和缺陷，如国土规划受计划经济体制影响较大，以不同等级行政区为主体，指令性较强；国土规划目标过于具体，规划指标重数量轻效益，忽视对人口、资源、环境与经济发展间突出矛盾的针对性解决；国土规划内容大而全、小而全，重点不突出，部分地区成了国民经济与社会发展计划的翻版等，所有这些事实上限制了国土规划应有作用的发挥。1988年《全国国土总体规划纲要》（草案）未获国务院批准通过，而在其他因素的共同作用下，地方各级政府组织编制的国土规划也大多未得到切实执行，并且国土规划工作从20世纪90年代中期开始逐渐淡出人们的视线。1998年国务院政府机构调整时，国土规划职能被划给了当时新成立的国土资源部，而作为专业性较强的国民经济发展的基础保障部门，国土资源部组织开展国土规划的条件一时并不具备，这就导致我国事实上长期缺少指导国土空间和资源环境科学开发、合理利用的综合规划。

    1.2 耕地保护缺乏统筹考虑

    虽然早在解放初期和20世纪50～60年代，中国政府就已在相关文件中强调过非农建设尽量不要占用耕地，但保护耕地真正被关注仍是在改革开放以后。从我国耕地保护政策的发展历程来看，虽然1978年以来不同时期的中央文件和国务院《政府工作报告》都对如何加强耕地保护做出了具体要求，土地管理部门更是频繁发布通知和制定政策，但由于耕地保护与产业发展、非农建设之间缺乏统筹协调，耕地保护效果总体上一直欠佳。在耕地保护意识开始觉醒的1978～85年间，虽然确保粮食安全仍是当时农业生产的重点，但期间对推动农业结构调整的高调要求一定程度上弱化了耕地保护的重要性；这一时期各项建设得到逐渐开展，而保证国家建设用地需求就常以牺牲耕地为代价，如1982年颁布的《国家建设征用土地条例》制定原则之一就是要“保证国家建设必需的土地”，并且明文规定“被征地社队的干部和群众应当服从国家需要”。

    在耕地保护政策制定起步的1986～97年间，城镇、基础设施、农村等各项建设全面铺开，加上农村地区农业结构调整需求更加显化等因素，这一时期我国耕地保护压力仍然较大，虽然1986 年制定的《土地管理法》明确要求“切实保护耕地”，但同时又强调必须“适应社会主义现代化建设需要”，并没有从根本上揭示耕地保护与经济社会发展关系，耕地保护政策与其他政策的协调衔接困难开始凸显。在我国耕地保护政策体系初建的1998～2003年间，重化工业比重不断提高、城镇化快速发展、固定资产投资率居高不下、区域发展战略相继提出、林业重点工程陆续启动等因素共同推高的用地需求给耕地保护施加了强大压力，虽然1998年成立的国土资源部设立了耕地保护等职能部门以统一管理耕地保护问题，但耕地保护政策与国家重大战略的关系仍未厘清，而在国土开发格局缺少统筹规划的前提下各地因为片面追求经济增长还使得耕地保护政策在地方上的执行严重变形走样。由此可见，改革开放以来我国耕地保护形势日趋严峻（如耕地面积从1996年的13003.92万公顷急剧下降到2007年的12173.33万公顷，短短十年时间净减少6.39%），主要原因之一就是缺乏国土空间开发和土地资源利用的统筹考虑，而这正是国土规划可以一显身手的领域。2004年以来我国耕地保护政策体系渐趋健全和完善，但在实施过程中对于能有效统筹产业发展和非农建设的综合规划的需求依然非常强烈。

    2.缓解耕地保护形势需要借助于国土规划

    2.1 未来耕地保护形势总体上不容乐观

    根据各方面的预测判断，未来较长一段时间内我国都将继续保持经济社会较快发展势头，而这也意味着耕地保护可能会遭遇前所未有的严峻形势，特别是在中央政府从确保国家粮食安全、经济增长和社会稳定等角度划出18亿亩耕地“红线”后更是如此。在农业结构调整方面，虽然从2005年起国家加强了对农业结构调整的指导和控制，并初步遏制了农业结构调整造成耕地资源过快减少的势头，但由于种植业生产比较效益较低的现状短期内难以发生根本改变，加上确实存在一些不适宜继续耕作而需转作它用的耕地，因此，农业结构调整占用耕地仍将继续存在，并在一些极端情况下（如农产品价格大幅下降等）可能出现反弹；在建设占用方面，由于我国当前正处在工业化和城镇化发展关键时期、社会主义新农村建设蓬勃开展、基础设施建设不断掀起高潮，加上消费结构调整升级加快导致娱乐休闲增加等，所有这些都加大了未来的建设用地需求。

    虽然随着节约集约用地理念的普及和未利用地等建设用地新空间的不断拓展，各类建设节地水平将逐渐提高而单位GDP所占用耕地数量则将不断下降，但前述因素共同推高的建设用地需求仍将占用相当数量的耕地资源；在生态建设方面，虽然2007年8月国务院颁发的《关于完善退耕还林政策的通知》对先前退耕还林规划进行了调整，并从2007年起暂停安排退耕还林规模，但由于我国生态环境总体较为脆弱的现状没有根本改变，而且全面建设小康社会必须走兼顾生产发展、生活富裕、生态良好目标的发展道路，因此，生态建设仍将持续开展并将继续占用一部分耕地；在灾害损毁方面，虽然国家越来越重视农田基本建设，耕地抗灾能力有所增强，但由于我国目前已经进入了自然灾害多发期，因此，灾害损毁今后仍将成为导致耕地减少的一大因素。与此同时，促使耕地增加的开发、整理和复垦等因素却因为耕地后备资源日益匮乏和开发利用成本急剧上升而裹足不前或难有大发展。因此，在当前我国耕地保有量已经逼近既定“红线”的情况下，未来的耕地保护形势总体上不容乐观。

    2.2 国土规划有助于优化国土开发格局

    国土规划的缺失是我国长期以来国土空间开发失序和资源环境状况恶化的主要原因之一，正因如此，涉及国土空间开发和资源环境利用的相关部门近年来都纷纷加强了各自规划的空间调控功能。如建设部在城市总体规划基础上相继推出了都市圈规划、城乡规划等，涉及范围几乎涵括区域全部，并有向“区域性国土规划”发展的趋势；发改委在强化经济社会发展规划的同时，针对空间调控的不足和加强空间调控的需要，将区域规划作为“十一五”及以后的重点领域，不仅如此，还在国内外首次开展了主体功能区规划编制工作，而这更是被一些专家解读为是替代国土规划的举措；环境保护部近年来从指导我国生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理布局的角度组织编制了生态功能区划，划分了不同类型的生态功能区，旨在明确对保障国家生态安全有重要意义的区域，从而推动经济社会与生态保护协调、健康发展；国土部门针对经济社会持续较快发展带来的用地需求，及时开展了新一轮土地利用总体规划修编，并且围绕坚守18亿亩耕地“红线”等任务确定了规划目标。前述更多考虑部门利益而编制的规划都有比较扎实的工作基础，而且确定的目标任务从其部门角度来看都无可厚非，但由于缺乏综合协调，这些规划目标经常存在相互矛盾和冲突的地方，导致的结果可能就是相关规划失去效用和国土开发格局总体优化的目标无法实现，这就迫切需要类似国土规划的上位规划从更高层面对这些各自为战的规划进行协调和统筹。同时，国外的实践早已证明，编制科学合理的国土规划并严格实施是实现国土空间有序开发和资源环境合理利用的重要因素。有鉴于此，我国也要在实际缺失这么多年后及时开展国土规划，促进国土开发格局总体优化。而就耕地保护而言，国土规划的开展也将在耕地保护形势越来越严峻的情况下为强化耕地保护创造有利条件。

    3.开展国土规划促进耕地保护的对策建议

    3.1 将耕地保护作为国土规划重要课题

    自从1998年被划入国土规划职能以来，国土资源部根据新时期经济社会发展对国土规划工作提出的新要求，并结合国土资源开发利用现状，对开展新一轮国土规划做出了部署。如在国土规划理论与方法研究方面，联合国内知名高校和研究机构进行了深入研讨，出版了一批相关专著和材料；在国际交流和人才培养方面加强了与国际知名机构的合作，加大了人员培训力度。尤为重要的是，国土资源部还适时组织开展了不同地区国土规划试点和新一轮全国国土规划前期研究等工作，为新一轮国土规划工作的开展创造了条件和积累了经验。与此同时，国外开展国土规划的成功经验和国内国土规划缺失所造成的负面影响，已经引起了中央高层的高度关注，2007年的“十七大”报告就明确提出要“加强国土规划”，而作为国土规划的主管部门，国土资源部还在2003年被赋予了参与宏观调控的新职能。因此，无论是从内、外部环境来看，当前推动新一轮国土规划的时机都已经成熟，我们也应适时加以开展。鉴于前述国土规划缺失对耕地保护产生的直接或间接的负面影响，以及未来耕地保护将日益严峻的发展态势，有必要在新一轮国土规划中将耕地保护作为其中的一项重要课题，深入研究在各项建设和产业发展所导致的未来国土开发格局变动中耕地保护的受影响程度，以及如何通过优化国土开发格局来促进耕地保护。笔者认为，由于国土规划的综合统筹属性，在新一轮国土规划中设立耕地保护的研究课题，既有助于避免将耕地保护任务绝对化，也有助于切实提高耕地保护效果。

    3.2 促进分区管制和用途管制有效结合

    虽然前两轮土地利用总体规划在保护耕地上不可谓不尽力，甚至一度被人们认为是狭义的“耕地保护规划”，但实际效果却并不乐观，耕地数量一降再降，质量更是难得保证。究其原因，耕地保护所凭籍的规划手段多是用途管制，但在经济社会发展用地需求（不论合理与否）面前，人们总是能够轻易找到突破管制的用途转用审批方式。有鉴于此，新一轮土地利用总体规划努力加强空间管制，旨在改变前两轮土地利用总体规划空间属性不足的缺陷。反映在耕地保护上，就是不仅要确定具体的数量指标，还要尽可能的具有空间概念，对不同的区域实行有所差别的管制手段和措施。由于这项工作目前正在进行，所以暂时看不出具体效果，但理应给耕地流失又上了一道安全防线。而对于国土规划而言，它对耕地保护的直接促进作用就在于能够形成分区管制和用途管制相结合的有效机制，从而强化了对导致耕地流失因素的限制。通过统筹考虑各种因素，如人口发展对粮食生产的需求、经济社会发展对建设用地的需求、生态环境改善对生态用地的需求等，国土规划将针对耕地保护问题而在特定区域内进行适当分区，并且确定不同分区的耕地保护政策。这既有助于因地制宜强化耕地保护效果，也不会对其他方面的合理用地需求构成损害。当然，这种分区管制是有空间尺度概念的，较低级行政区域国土规划的耕地保护分区往往较为具体、操作性很强，而较高级行政区域国土规划的分区则往往较为综合、导向性很强，但毫无疑问需要上下级规划的协调衔接才能切实起到保护耕地的预期效果。

    3.3 在区域层面统筹整合各类土地利用
    
    国土规划不仅因为有助于分区管制和用途管制结合机制形成而直接促进耕地保护，还能通过在区域层面统筹整合各类土地利用行为而为耕地保护创造良好氛围，从而间接促进耕地保护。就建设占用而言，经济社会较快发展客观上导致建设用地需求日益高涨，但在这些需求中不乏许多不合理的成分，而且现有存量建设用地还有不少可供挖潜的余地。因此，国土规划要在对增量建设用地进行规模、结构、布局和时序调控的同时，要切实加强对现状建设用地的整合力度。以交通建设为例，未来经济社会发展仍然需要交通设施建设的大发展，但这也需要进行科学的统筹规划，在避免盲目重复建设的同时还要极力避免过度的超前建设，仅此而保护的耕地数量就将相当可观。在农业结构调整方面，因为比较效益的客观存在，农业结构调整导致耕地流失可能在一定条件下会出现较大反弹，这就要求国土规划统筹处理好区域产业协调发展的关系，要鼓励农业结构调整尽量在非耕地资源上进行，而不应像过去及当前那样一味的在耕地上挖塘养鱼或植桑种果。在生态建设方面也是如此，国土规划要通过各种切实有效的手段和措施促进天然林、草地和湿地资源保护，还要将耕地特别是基本农田纳入生态绿地范畴进行保护和建设。在某些生态环境及其脆弱地区，仍要进行适度合理的生态退耕，并且要通过部分耕地退耕来促进余下未退耕地的更好保护。对于灾害损毁导致耕地减少比较严重的地区，国土规划应划出相关区域进行专门保护和针对性建设，提高其抗灾避灾能力。虽然前述手段和措施也经常在土地利用总体规划中出现和强调，但土地利用总体规划较强的部门属性还是极大限制了相关部门间的协调和合作，因而需要借助于国土规划统筹并由土地利用等相关规划来具体实施。

    3.4 构建区际协调发展和利益补偿机制

    国土规划对国土开发格局的优化是通过强化分区和空间管制来实现的，而如前所述，耕地保护要真正落到实处也要加强分区管制，但这需要建立在相关配套政策建立健全的基础之上。当前正在编制的主体功能区规划在这方面做了不少有益的尝试，如划分主体功能区以及制定差别化政策等，虽然其工作基础和可操作性值得进一步商榷，但却毫无疑问为我们在国土规划中开展类似工作提供了参考和借鉴。国土规划中针对耕地保护进行相应政策分区，是为了从国家的整体利益出发保障粮食安全，但就具体区域而言可能就在一定程度上失去了较快发展的机遇，而这对于协调区域发展而言显然是不利的，也无益于和谐社会建设和农村稳定。这就需要对这些为坚守耕地“红线”和保障国家粮食安全做出重大贡献的区域进行适当的利益补偿。虽然当前已经有了粮食生产补贴之类的经济激励措施，但这种不加细分的补贴政策不仅因为缺少差别化设计而应用效果欠佳，而且系统性不强的特点还决定了这一政策经常会与其他相关政策产生冲突。为了确保国土规划实施对耕地保护的促进，这种以区际协调发展为目的的利益补偿机制应该成体系化，要综合运用财政、税收、补贴等经济手段，并且要随着形势的发展变化而不断健全和完善，而这正是我国新一轮国土规划所要面对并将致力于解决的重要方面。

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