面向新世纪构筑现代化——日本城市建设的借鉴与启示

自20世纪80年代以来，日本运用市场经济手段和现代管理观念与方法，加快城市建设与发展，实施大交通、大环保、大旅游、新都心战略，构筑面向21世纪现代化、国际化大都市，其经验做法对我国城市现代化建设特别是研究21世纪城市建设的标准、发展的机制问题具有借鉴作用。

一、精心规划，实施新都心战略，拉动经济与社会发展

战后日本经济高速发展，城市迅速膨胀，人口向东京等大城市集中，加上工业化的影响，出现环境恶劣、人口过密、交通拥挤、效率降低等“城市病”。为解决这些矛盾，东京将企业和居民向周围区域迁移扩散，形成了首都都市圈，这个都市圈由东京都、神奈川县、千叶县构成，面积为13138平方公里，占日本总面积的3.5%，共有3188万人，占日本总人口的四分之一。除原有的中央区、千代田区作为“都心”外，东京又陆续规划建设了新宿、池袋、涩谷等7个“副都心”。与京都、名古屋及东京老市中心不同，新都心打破日本传统的城市规划设计风格，克服“城市病”的影响，引进国际化、现代化的理念和规划手法，初步展现出21世纪现代化城市的框架。

位于东京港的临海副都心经过20年的不断建设，目前已填海造地442公顷，城市建设目标是配备最先进的城市基础设施，建成工作与生活相均衡的21世纪的新型城市，并注重生活质量的提高及人与环境的共存，与世界的交流及对未来的贡献。计划至2020年形成4.2万人居住、7万人在此工作的充满魅力的繁华新市区。目前临海副都心已初具规模和特色。一是通过建设舒适而优质的住宅区，形成清水与绿树相连的优美的城市景观，推进与环境共存的城市建设，形成舒适而悠闲的生活型、生态化城市。临海副都心已建成8个大型公园和三个广场，所有设施都充分体现了旅游服务的功能。二是不断完善副都心的商务功能及其他功能，建成了大型国际会展中心，集中信息、通信、多媒体等新的国际城市型产业和研究功能，形成知识信息开发基地，面向世界，建成充满活力、交流频繁、未来型信息的模范城市，创造繁华市区和新型文化。三是以建设防灾模范城市为目标，以安全、安心为重点，积极防备地震等自然灾害，使广泛的防灾体系与城市建设相结合。在临海副都心的土地利用结构中，公共设施占53%，其中道路占26%，公园、绿地占21%，人行道占6%；业务、商业用地占12%；居住、商业、业务综合用地占11%；住宅用地占5%；国际会展中心、新交通基地等占地15%；防灾据点用地占4%。

日本千叶县的海滨幕张新都心自1973年至1980年共填海造地522公顷，后历经十几年的建设，形成日本最大的新都心，成为一座业务研究地区、城市中心地区、住宅地区、文化教育地区、公园绿地地区等相互调和，以“职、住、学、游”为特色的复合型城市。海滨幕张新都心的规划者面向21世纪，提出了国际交流城市、产业创新城市和文化创造城市三大城市发展目标，将幕张建成首都圈经济、社会、文化等各方面国际化发展的据点，推进世界上人、物、情报信息的交流。在培养未来型、先导性产业、集聚高科技的研究机能，以及形成舒适的商业贸易地区的同时，发展成为不断创新产业的据点。通过聚集人才，发展成为创造新“幕张文化”的据点。幕张新都心按照建设未来型国际业务城市的构想，以幕张国际博览会场为核心，形成面向世界发布情报信息的主舞台，每年有650万国内外人士前来参加国际展览、国际会议和各种商贸、体育、文化活动。在业务研究地区的智能大厦吸引了许多具有国际业务机能、总公司机能、尖端产业研究机能的企业(如NTT、JUSCO、富士通、住友、佳能、日本IBM、精工电子等)。在商业中心地区，舒适的宾馆及多样化的商业设施，为人们提供俱全的商业、业务、服务、购物、文化、娱乐信息交流等功能，创造出热情而又亲切的气氛。在面临东京湾、碧水绿荫环绕的住宅区，装饰典雅的楼群底层配有各式各样的商业设施和停车场，充满个性化的居住空间和街景设计，体现出安居乐业、人与环境融为一体的特色。在文化教育区，除3所大学、4所高中外，还有海外职业研修协会等6所教育研修机构和世界最大的亚洲经济研究所。幕张海滨公园由街心缓缓延至海滨，成为都市生活中的绿洲乐园，为人们创造了绿色与海交织的休闲空间。

二、构筑大交通格局，加快基础设施建设，城市功能不断增强

以地铁、新干线、高速公路、港口、机场、桥涵、地下公用通道为主的日本城市交通基础设施建设，大大提高了城市内部、城市与城市，城市与国际间的运转效率，方便了工作与生活，促进了生产力的提高。东京、大阪、京都等9个城市有地铁运行，是城市最可靠、便宜和环保型的交通手段。以东京为例，拥有16条地铁线，将首都圈编织成密集的交通网络。日本新干线自1964年开始运营，现在的时速高达270公里，东京至大阪仅需2个半小时，目前正在进行线性发动机牵引列车1个小时连结东京至大阪的试验。1997年12月，日本第一条横跨东京湾的高速公路正式通车，这是本世纪日本最后一项“超级工程”，它历时8年，耗资1.44万亿日元，全长15公里(其中海底隧道9公里，海上双层斜拉大桥4公里)，既缩短了首都高速公路三分之一的交通距离，又形成美丽雄伟的城市景观。神户的明石海峡大桥(全长3910米)及相关公路经过10年建设，将本州与四国连为一体。在东京湾、神户港等，港口码头和大小桥梁星罗棋布，港口作为城市发展和国际化的龙头产业以及桥梁连接城市的作用十分突出。

在东京临海副都心，历时7年、耗资3500亿日元建成总长度16公里的“共同沟”，这是世界上规模最大、充分利用地下空间将各种基础设施融为一体的建设项目。“共同沟”是一条距地下10米、宽19.2米、高5.2米的地下管道井，把上水管、中水管、下水管、煤气管、电力缆、通信电缆、通信光缆、空调冷热管、垃圾收集管等九种城市基础设施管道科学、合理地分布其中，有效利用了地下空间，美化了城市环境，避免了乱拉线、乱挖路现象，方便了管道检修，使城市功能更加完善。“共同沟”里，中水管是将污水处理后再进行回用，有效地节约了水资源；空调冷热管分别提供7℃至15℃和50℃至80℃的水，使制冷，制热实现了区域化；垃圾收集管采取吸尘式，以每小时90至100公里的速度将各种垃圾通过管道送到垃圾处理厂。为了防止地震对“共同沟”的破坏，采用了先进和管道变型调节技术和橡胶防震系统。对新的城市规划区域来说，“共同沟”已成为现代都市基础设施建设的理想模式。

三、强化环保意识，保护生态环境，实现城市可持续发展

日本的环境保护曾经走过一段弯路，战后工业化进程加快引起的公害，曾发生震惊世界的水俣病、疼痛病和哮喘病，东京的天空曾一度烟雾弥漫。直到70年代，日本政府才开始实施严格的环境保护制度。在大气污染治理方面，通过搬迁关闭污染企业，增加政府和地方公共团体对公害治理和环保的投资，加快排放烟尘的技术革新，全力开发低公害的汽车等措施，如今的东京已是晴空万里，空气质量良好。在垃圾处理方面，据统计，日本国民每人每年扔掉3吨垃圾。一直填埋家庭垃圾和产业废弃物的沿海地区，几乎没有余地继续接受垃圾。为实现垃圾资源化、无害化、减量化处理，日本采取分类处理和焚烧的方法。东京港区清扫工场就是一个现代化的大型垃圾焚烧处理厂，其外表像一个大型莲花雕塑，日处理能力600吨，员工只有72人，总投资445亿元(折人民币31亿元)，3只焚烧炉对可燃垃圾进行800℃至1200℃高温燃烧处理，产生的余热用于发电，每月收入2000万日元；采用先进的脱氮、洗尘和污水处理技术，将垃圾处理产生的公害降至最低限底。根据1997年8月修订的废弃物处理法实施令及实施细则，日本加大对焚烧设备的更新改造，到2002年使二恶英的排放标准由目前的标准值80降至法定的0.1mg/m3。东
京地区的垃圾分可燃、不可燃和大件垃圾三大类，并将其中的资源垃圾回收再利用，可燃垃圾送焚烧厂处理，不可燃垃圾大部分用于东京港湾填海造地，一部分进行高温燃烧，大件垃圾先进行粉碎，再分可燃、不可燃处理。负责垃圾处理的东京清扫局每年处理垃圾400多万吨，年预算支出2800亿日元(折人民币196亿元)，占东京都财政总支出的4%，人均垃圾处理费用为3.5万日元，每吨垃圾处理费用高达6万日元。垃圾收集处理实行收支两条线，收入主要靠公司垃圾处理收费和焚烧发电收入(6亿日元/年)，64%的费用由政府预算负担。在绿化方面，日本森林面积占国土面积的70%，所有的高山峻岭几乎全覆盖着茂密的绿荫，即使在繁华的大都市，街道、公园、广场、山头到处充满绿色。国民的绿化意识强，每年都举行大规模的植树绿化活动，社会各界踊跃参与。日本正在针对全球环境问题，积极研究制订对策，开拓可持续发展的道路。主要是缩减二氧化碳排放量、遏制地球温暖化造成的灾害；削减氟利昂的排放量，遏制酸雨对自然界和人类的污染。同时，制订条约，防止跨越国境的废弃物污染，特别是发达国家向发展中国家转移有害废弃物。

四、运用市场机制，实现多元化投资，促进土地和城市基础设施开发建设

在市场经济发达的日本，由于采取小政府、大社会、大市场的做法，总务费(即行政管理费)仅占财政支出的10%左右，大部分支出用于民生、教育、土木、卫生、公债等方面。用于城市建设的土木费占财政支出的比例：大都市为30.6%，中都市为24.9%，小都市为20.6%，町村为15%，均居各项财政支出之首。除财政预算及投资外，日本在城市建设方面充分发挥社会各方和地方自治的积极性，重视市场机制对城市建设与运营的推动作用，实现投资多元化，调动了各方面的积极性。幕张新都心的开发是千叶县企业厅以地生财、以地招商的典型模式。千叶县企业作为县政府土地开发的机构，通过填海造地、整平土地，对新都心各功能区域组织编制总体规划和详细规划，然后按规划要求向企业招商，收回土地开发和城市基础设施及环境建设资金。在这一开发过程中，政府没有投入任何资金，而是靠预收土地转让定金启动，不断滚动使用，形成更为自由、效率更高、规划更新的土地开发机制。日本还积极推进国有基础设施企业民营化。日本国有铁道(简称国铁)民营化前员工曾高达36万人，每年政府补贴6000亿日元，累计亏损达1万亿日元，债务高达25.5兆日元。1987年国铁实行民营化后，营业收支很快转变为盈余，1986年亏损13611亿日元，到1997年税前利润达1982亿日元，员工缩减到18.2万人，向国家纳税超过1600亿日元。其主要做法是改制上市、削减员工、提高服务质量，努力增大运输量，并积极向饭店、房地产等其他领域发展。日本电信电话会社于1985年进行民营化改革，通过开放电信市场，更多的企业参与竞争，大大降低了成本费用；通过合理化经营，员工由31万人降至20万人。通过股票上市，出售国有股，为国库带来10兆日元以上的收入，为基础设施建设提供了资金来源。

五、借鉴日本经验，构筑中国21世纪现代化城市新格局

一是制订长期、科学、有效的城市规划，保证城市建设与运行的持续性。东京临海副都心、千叶县海滨幕张新都心的开发与建设，都是在借鉴国际先进技术的基础上，精心编制长期的城市规划，计划实施时间为20年以上，而且不论政府如何更迭，始终按规划办事。相比之下，我国有些城市总体规划和控制性详规少则5年，多则10年，缺乏长期性、系统性、前瞻性，总是跟在别人后面跑。规划的约束力不强，对规划随意调整。因此，必须立足新世纪现代化、国际化的要求，认真科学地研究制订城市规划，特别是做好新市中心或副中心的规划。既要保护中国特色的城市历史风貌，又要规划建设与国际接轨的新区，形成城市新的增长点。

二是实施交通、环保优先战略，加快基础设施建设步伐。日本的经验表明，没有现代化的大交通体系和环境保护体系，就没有现代化的城市建设。从1998年以来，我国政府为拉动内需，扩大了固定资产投资，对加快城市基础设施建设是一次难得的历史机遇。在加快公路建设的同时，应将重点放在城市道路、桥梁、港口、城市内部、城市之间的快速轨道交通项目，构筑四通八达的城市大交通网络。在环保方面，应加强与国际的技术合作，引进先进环保技术，增加环保投入，实施“蓝天、碧水、绿树、净地”等工程，搞好垃圾分类处理和资源利用，实现城市可持续发展。

三是按照现代化、国际化、市场化的标准，精心组织城市开发建设。日本神户市反思大地震前过分追求城市机能的纯化和经济性，在重建工作中注意各种机能的协调，提出安心(住宅、学校、医疗、休闲等设施)、活力(城市创造性和经济活力)、魅力(有别于其他城市的吸引力和特色)、协动(政府、市民、企业共同努力)的城市复兴目标，并处理好自然界与人类共生的环境关系，使城市容量得到适当控制。从日本和一些发达国家的情况看，一个现代化国际城市的硬件建设的基本标准主要包括：以国际大型会展中心为核心的国际会议、贸易、科技、信息、文化交流场所及配套服务设施；以面向国际市场的智能大厦组合为标志的国际性、区域性大企业资本运作中心和商务中心；以环境舒适的住宅楼群和生活配套设施组成的居住区；以高等学校和科研机构组成的教育与高科技创业园区；以先导性、都市型产业与城市相融合的产业区；以快速轨道交通为主的城市交通体系；以生态化公园、绿化、水体、广场、道路、体育场馆等组成遍布城市的休闲空间；以地下综合管网和环保设备等组成城市基础设施供给体系；以当地特色博物馆、纪念馆、历史文化遗迹组成的文化区；并将旅游开发与以上功能紧密结合，贯穿其中。还必须营造政策、市场、人才等软环境，与国际接轨，吸引海内外人士来访交流甚至常住。

另外，尽管日本在城市现代化建设方面取得不少经验，但也有不尽人意的地方。如城市老区布局杂乱无章，居住密度大、道路窄、缺乏统一规划，改造难度大、进度慢。市中心建筑工业风格重，缺乏自然生态化设计。有些基础设施投资大、成本高，如垃圾焚烧厂，在发展中国家一般承受不起。受泡沫经济的影响，一些大城市特别是相邻城市出现竞相上马同类项目(如机场、国际会展中心)的重复建设现象，造成一定的资源浪费。这些都是我国城市建设应该引起重视和防范的问题。(作者系青岛市副市长)