从上海高层如林说到城市规划编制与实施机制

     上海这几年确实大变样了，高层建筑如雨后春笋般显现，林林总总，争奇斗艳，其建设速度之快。规模之大、令国内外人士感到惊讶。这里面凝聚着投资者的策划、领导者的决策规划、设计人员的心智、施工人员的艰辛成绩之大是无庸置疑的。上海的大变化也是这些方面的力量综合作用的结果，缺一不可。上海新三年是“重在管理”的三年。回顾这些年建设走过的路：总结经验对上海面向2 1世纪的新发展是有积极意义的。作为一个长期从事规划管理的人员的我，从职业的角度谈一些个人对高层建筑的看法和建议。 

一、上海市高层建筑现状与问题 

上海市规划局曾组织市规划院等部门对本市近几年高层建筑建设情况作过一次调查。至1997年底，本市中心城（+区+浦东）高层建筑总数已达2258幢，总建筑面积3524万平方米。对其情况进行分析，得出以下结论： 

1．高层数量增长迅速，高层建筑占新增建筑面积比例逐年上升。 1971年至1980年十年共建高层149幢： 1981年到1990年十年共建高层650幢，总建筑面积804万平方米，占新增面积比例9．9％； 1991年到1995年共建高层750幢，总建筑面积1133万m2，占新增面积比例23％： 1996年新建高层430底总建筑面积725万m‘，占新增面积比例484％： 1997年新增高层484幢，总建筑面积926万m2，占新增面积比例57．9％。 

2．高层建筑中住宅占主要部分，随着办公楼市场的日趋饱和，住宅会成为高层建筑的主角。在2258幢高层、总建筑面积3524万平方米中，住宅有1590幢（占67．8％｝。建筑面积2078万m’（占59％），主要集中在徐汇、普陀、浦东、长宁等区。 

3．高层建筑分布以黄浦最密集。静安、卢湾、南市次之，其他各区除相对集中某一地区外基本上呈随机分布状态。以长宁为例，全区38km2，高层有246幢，总建筑面积429万m2，其中除主要分布在虹桥开发区外（在0 .65km’中有29幢、建筑面积117万平方米），其他则在该区37．35km’范围内漫布（217幢、建筑百积417二万m‘）。 

4．尚有大量已批待建高层，今后中心城高层建筑仍会有惊人增长。到1997年底，市和区的规划部门共批准高层建筑3374幢、建筑面积5897万m2。除去1997年已建成的之外还有116幢。 2643万m‘的高层建筑在建或将开工建设。 

这几年高层建设量大面广，反映了本市经济社会的快速发展，也是土地使用制度改革和房地产市场开拓的结果。面对当前高层如林的态势，从 城市规划角度思考，有两个需要深入研究的问题： 

一个是高层建筑尤其高层住宅建筑是不是发展方向？上海市旧区建筑密集，人口集中对城市交通和环境的改善带来很大的压力。城市总体规划提出了疏解旧区人口和交通的政策。《上海市城市规划条例》也对旧区改建作出了”控制高层建筑降低建筑密尾增加公共绿地改善城市交通，完善基础设施，增强城市综合功能”的规定。至于高层住宅，由于其造价高：物典管理费用大；而其建设的初充主要是为了平衡地价、拆迁等成本，而非增加绿地，改善环境：高层住宅尤其是塔式高层住宅的日照条件差：其消防问题也是一个至今没有完全解决难题。随着住宅商品化的实施和居住水平提高，市民越来越重视住宅环境和生活质．价廉物美的多层住宅越来越受欢迎。对一些低标准的高层住宅今后将会成为城市改造的沉重包袱。目前已建成的高层办公楼空置率较大，市场消化需要时日。后随着经济的发展，可能还需要建设一些高层办公楼、宾馆，但数量不会大多。因此，今后在相当长的时期，高层建筑尤其是高层住宅并非今后的发展方向，旧区改建要控制高层建筑。另一个问题是高层布局。目前已建的高层建筑总体布局状况是，集中地区密度过高、绿地过少、日照的矛盾突出：一般区则随机分布，没有秩序，缺乏环境设计，形不成城市景观，有的甚至在历史风貌保护地区随意插建高层，有损历史风貌。 

二、上海高层建筑的规划控制 

上述问题产生的因素是复杂的，解决这些问题也需要综合考虑。从城市规划角度要着重解决城市规划编制和实施的机制问题。 

1．城市规划的编制机制 

关于城市规划的编制机制，主要是控制性详细规划的编制问题。这几年，由于经济快速增长、引进外资增多，旧区改造加快。产业结构调整”退二进三”（即第二产业改第三产业）等方面的原因，某些地区的控制性详细规划编制滞后于旧区改建的情况是存在的。有些改建地区控制性详规的编制人又过多地迁就了委托部门“容积率里出效益”的要求，没有考虑总体规划的实施要求，存在着盲目提高容积率的情况。而在实施过程中也存在着随意调整控制性详略规划的容积率规定的情况。这些情况的存在，就难以控制高层建筑。相反，高层建筑遍地开花。目前要借新一轮城市总体规划报批和实施的契机，对中心城控制性详细规划进行梳理和调整。为切实体现总体规划要求，应抓紧编制中心城分区规划，分析、分解总体规划的有关控制指标和各项控制要素，体现城市设计的思想，提出高层布局规划，划分控制性详细规划的编制单元范围，将分区规划深化、细化的总体规划的控制要求落实力各地区控制性详细规划编制要求（如建筑总容量、绿地率、建筑保护要求等）。控制性详细规划的编制与实施，是总体规划的具体化又是规划管理的依据，它起到”承上启下”的作用，地位十分重要。为此，要增强控制性详细规划的法律地位，借鉴发达国家和地区的经验，要完善编制与审批程序，加强调查研究进行专家论证，引入公众参与机制；要严格规定其调整程序，未按法定程序不得随意调整；要建立监督机制，加强人大、行政和社会三个方面的对控制性详细规划编制、实施监督机制。为此，批准的控制性详略规划要对社会公开。 

2．城市规划的实施机制 

高层建筑数量多及其分布的随机性，表面上看是城市空间规划方面的问题，但其实质是土地经济方面的问题。其主要因素是在于土地开发成本、土地开发机制及土地开发调控机制。不解决这方面的问题，尽管有了规范高层布局的详细规划也是难以实施的。例如，开发商出于经济效益考底如土地开发成本高，则提高容积率以获取经济效益。而在土地开发成本中占很大比例的上地地价又未与城市规划实施相结合。相反，土地批租的高地价是作为一项地价经济收入来源，如果居高不下，容积率也就是降不下来，建高层势在必然。另一方面，在土地开发上，近几年发挥了各个方面的积极性，但分散开发也是造成高层漫布的原因之一。因此研究城市规划的实施机制至关重要。建议从以下几方面加强工作：一是协调规划实施与土地管理的关系，使土地地价与城市规划实施挂钩：实行土地储备制度，推进成片开发；加强对土地一级市场的政府调控，有计划地每年推出土地供应总量。二是修改、完善规划管理法规调整建筑容积率、建筑密度、绿地率等有关规定，制定房地产开发环境建设技术导则。三是严格高层建筑的立项审批，提高审批层次。 
通过城市规划编制与实施机制的完善。促使旧区改建，尤其是高层建筑的建设真正纳入城市规划的有序的轨道，把城市环境质量提高到一个新的水平。 

参考文献： 
上海市规划局：《关于本市高层建筑状况和建议的专题报告》， 1997年
 
作 者：上海市城市规划管理局顾问总工程师。教授级高级工程师 
地 址：上海市斜土路2431号 
邮 编： 200030