北京城市规划直面现实

　一次次规划　一次次突破

　　北京市长期以来以旧城为单一中心，以新区包围旧城、同心同轴向外蔓延的生长模式，被建筑学界形象地称为“摊大饼”。北京的这种单中心的城市发展模式，是20世纪50年代由苏联专家以莫斯科规划为蓝本帮助确定的。1950年到1954年，经过中外专家多方案研究和综合，市委、市政府推出了北京市城市总体规划第一稿，即《改建和扩建北京市规划草案要点》。主要特点有：以旧城为中心向四郊发展，中心城市是600平方公里、可以容纳600万人，郊区建设若干卫星城镇。当时曾经出现了两派对立的观点，一方主张行政中心应当在旧城基础上发展，另一方以梁思成、陈占祥为代表，主张在当时的西郊另立行政中心。但后者最终未被采纳。

上世纪70年代末，北京市考虑重新编制城市总体规划时，仍然设想以市区为核心，同心圆式向外发展。当时著名建筑师吴良镛就曾表示反对。他认为，必须将北京的旧城功能疏散，发展为多中心的城市，以减轻市中心的压力。1983年《北京城市建设总体规划方案》被批准施行，方针仍是“以旧城为中心，向四周扩建”。结果是三环路内日益拥挤，“大饼”摊到四环。

　　1993年，北京市又一次制定了规划。这次经国务院批复的北京1991年至2010年城市总体规划，提出要改变人口过于集中在市区的状况，大力向新区和卫星城疏散人口。该规划除了市区坚持集团式布局外，强调市区不再扩大规模，而是逐步从外延扩展向内涵发展转移，以疏散中心城市过密的人口和产业。

　　这个规划的愿望是良好的，却并没有实现。在一幢幢“摩天大楼”拔地而起、一条条道路纵横交错、一块块草坪装点街区的同时，城市建设的中心并没有转移到郊区，南城发展依然缓慢，卫星城的规模是扩大了，但不过是“睡城”而已，市中心人口更多了，交通更拥堵了，四合院更少了……

　　又一次修编，而且提前6年

中国工程院院士、原中国城市规划设计院院长邹德慈曾言：“做规划不能没有预见性。”但是，对事物充分的预见则需要对现实深刻的洞察力和突破现实的勇气。

　　现行《北京城市总体规划》1993年经国务院批准正式执行，规划年限为1991年—2010年。从1991年到现在，北京市机动车飞速增长，近七年来的机动车增长量超过了前48年的增长量。除去机动车辆的陡然增加，其他决定城市规模的三个重要指标：人口规模、经济指标和用地规模也发生了重大变化。

　　现行1993年总体规划对2010年的北京常住人口的估计为1250万，流动人口250万，而到2001年时，数据就显示：北京常住人口已超过1367万，流动人口已达263万。

　　1991年时的北京市国民生产总值仅为598.89亿元，当时总体规划预计到2010年北京市国民生产总值翻两番。而到2002年时，全市国民生产总值已达3130亿元。

　　陡增的庞然大物和原有道路系统的不匹配带来的交通拥堵等问题，激化了人们对北京现行城市规划的非议。

　　正是这种城市建设发展的超前决定了原有规划必须及时修改。实际上，城市总在变动之中，永远不可能有一步到位的规划。

　　其实，早在建国初期，就有人提出修建放射线状道路网；即使在城市格局已经形成的上世纪70年代末，吴良镛教授也曾振臂疾呼应抑制摊大饼。然而，“大饼”一摊再摊。种种原因使得人们良好的愿望一次又一次落空。

　　在被“大城市病”日益困扰的现实面前，《北京城市总体规划》的修编被提前6年提上了议事日程。

　　在一定意义上，这次《北京城市总体规划》修编的提前，是迫于日益严重“大城市病”的无奈应对。

　　“城市空间新格局”定位 
北京市市长王岐山在北京市第十二届人民代表大会第二次会议上所做的政府工作报告中提出，要调整北京城市空间布局，按照“两轴—两带—多中心”城市空间新格局，确保年内完成《北京城市总体规划》修编。

　　北京市“两轴—两带—多中心”城市空间新格局规划蓝图的总体战略为：旧城有机疏散；市域战略转移；村镇重新整合；区域协调发展。

　　据悉，“两轴”即北京传统中轴线和长安街沿线构成的十字轴，是北京的精髓，应结合传统中轴线和长安街的延伸，全面实现保护与发展，从空间布局上体现首都政治、文化、经济职能的发挥。

　　“两带”一指北起怀柔、密云，重点为顺义、通州、亦庄，东南指向廊坊、天津的“东部发展带”，主要承接新时期的人口产业需求；二指“西部生态带”，与北京的西部山区相联系，即是北京的生态屏障，又联系了延庆、昌平、沙河等，为北京建成最适宜人居住的城市奠定基础。

　　“多中心”是指在市区范围内建设不同的功能区，以提高城市的服务效率和分散交通压力，如CBD、奥运公园、中关村等多个综合服务区。将在市域范围内的“两带”上建设若干个新城，以吸纳城市新的产业和人口以及分流中心区的功能。

　　消息一出台立即在社会上引起强烈反响。

　　身处其中的北京市民，对这个提前了6年进行修编的规划寄予了很大希望，希望能从根本上解决多年来所受交通拥堵、环境污染等困扰。

　　中国科学院生态环境研究中心研究员王如松认为，经过科学测算，北京市人口最多应为1750万，超过这个数字，人们的生活质量、环境质量会大大下降，资源会短缺，人的心理也会倍感压力。而专家预测，到2008年，北京人口就会达到1600万。

　　可以预见，北京未来就人口压力来讲确实是令人无法不警觉的。修编后的城市规划能在多大程度上解决这个问题呢？而这一空间战略调整究竟能在多大程度上破解北京近年来因发展快速而带来的种种弊病？又如何保证这是一次真正具有超前性和指导性，并具有可行性的规划调整呢？

　　新总体规划五大特点

　　适宜人居

　　两院院士吴良镛院士说，适于居住是指城市建设以人为本，建立大都市不是目标只是过程，最终的落脚点还是为了人们的居住和生活。所以城市规划必须很科学，而适宜人居住的环境应该是包括好的工作环境，好的休闲环境以及好的教育环境。　

　　“两轴”是历史延续

　　中国城市规划设计研究院副院长李晓江介绍，“两轴两带多中心”这个概念是在2002年到2003年底之间反复研究最后才确定的一个构想。“两轴”指的就是传统的南北中轴线和长安街东西延长线，其中南北中轴线是北京几百年都城史以及北京历史文化长期发展留下来的重要文化遗产，这条中轴线最能反映北京空间布局的最高境界。

　　“两带”建新城

　　李晓江称，提出“西部生态带”主要是考虑了北京的“人居环境”，北京再怎么发展也不能丢掉生态环境，这是城市最基本的生存要求。但是目前北京还要做出很多努力，所以提出“西部生态带”概念，是一个守住“家底”，保住底线的战略目标。“东部发展带”的提出是对北京空间结构的战略性调整。北京将通过东部产业带的建设来实现空间战略性转移，把城市的一些功能从市中心转移出来，让一些新的成长点在东部发展带进行培育。

　　南城纳入城市中心区

　　北京市规划委员会主任陈刚主任指出，此次规划中，并没有把南城甩开，南城的部分地区也有详细规划，比如崇文和宣武的辖区，将被列入城市中心区来整体规划。这个“城市中心区”包括东城、西城以及崇文和宣武，这个中心区将打破行政区划的限制，对四个老城区作整体规划研究，提出整体的功能定位。丰台是近郊，也在规划中被列为“整治建设区”，更远的南部则到了南苑机场，也将有具体发展规划。　

　　旧城尽量保持原貌

　　两院院士周干峙说，北京是世界文化名城，不能像世界上有些城市一样，不断拆迁改造，最后让人都认不出来了。历史的经验非常重要，北京在旧城改造方面已经积累了很多经验，所以一些好的方案可以在这个基础上产生。

　　规划了，更要执行

　　北京的发展仍受很多因素的制约。如：有限的土地资源以及绿色空间对人口及建设规模的制约；适宜人口密度的制约；水资源条件的制约；空间布局受到诸多现状生态以及各类设施的限制等。尽管新的空间战略规划蓝图有许多美好的设想，但对于北京市政府来说，如果使城市规划走上良性轨道仍然是十分艰巨的课题。修编后的《北京城市总体规划》将是未来若干年内北京市政府许多政策决策和工作执行的依据，但规划如何真正在操作层面实施，仍然留有许多疑问。

　　“睡城”也曾有规划

　　被戏称为“睡城”的望京小区的规划就是一个教训。

　　上世纪80年代，位于北京市区东北部的望京小区被规划为全亚洲最大的居住区，预计将容纳居民40万人。至上世纪90年代中期，望京地区的开发进入了全盛时期，成为北京最为火爆的住宅区之一，是许多成功人士置业的首选地段。

不幸的是，从最初的规划算起已经过了将近20年，这座规划中“居民一生中80％的需求可以在15公里或者30分钟车程内解决”的“新城”，目前除了日益膨胀的居民区，生活区和就业区却还只是个雏形。路网和市政基础设施的建设也严重滞后于居民区的发展。每天早晚上班高峰期间，车辆主要在望京与市区中心之间流动，占总流量的75％。

　　望京地区的人口已达到18.15万人，而为望京地区内部提供的就业岗位不足2万个，由北京市城市规划设计研究院陈春妹、刘欣调查撰写的《望京地区交通症结浅析》一文中指出，这些年来，望京地区用地功能的变化其实很大，增加的居民用地达254.7公顷，这是以占用绿化用地106.6亩和占用工业、工厂用地148.1亩为代价的。今天，望京已是万家灯火，却变成了一座名副其实的“睡城”。

　　在北京，与望京相似的“睡城”

　　遭遇还有不少。据了解，北京市周边的四五环路两侧集中了大量的居民小区，其中规模较大的有回龙观、天通苑、望京等居住集团，居民总数已经超过了百万。

　　有人抱怨，地产开发商的逐利行为是造成“睡城”的罪魁祸首。有专家认为，更为重要的是政府并没有做好配套措施，并没有真正花力气引导一些职能机构和企业在这里落户。通常情况下，一般机构不愿迁往地处偏远、基础设施欠缺的地方。 

政府部门去城外？

　《北京城市总体规划》修编的消息出台后，在社会引起强烈反响。根据规划，政府将投入几百亿元巨资，启动市区南北快速路建设，打通二环至四环的联络线、放射线；抓紧立交桥等交通节点的改造，打通城市微循环，改善CBD、望京、中关村等重点地区的交通拥堵状况，加快地铁4号线、5号线、10号线、奥运支线、机场线等轨道交通工程，加快通向郊区的快速路建设。同时，还将有大投入用于改善空气质量，保证城市用水，增加绿化面积等。

据市政府有关官员表示，北京市在未来几年将建设几个适合50万人以上居住、就业的新型城市，以缓解市中心的压力。“北京这块大饼不能再摊下去了。要把它甩出去，向东南方向甩。政府职能部门也要带头甩到城外去。”这是北京市一位领导的决心。

　　也有业内人士指出，目前“两轴————两带————多中心”的城市空间新格局的规划与10年前的解决方案并没有太大的突破。好的规划固然很重要，但比好的规划更为重要的是，这个规划能够多大程度得到执行。这才是最关键的。