重庆市主城区城市绿地构成与控制解析

摘要：城市绿地的分类、构成与它所提供的服务功能一直是规划界探讨的热门课题之一，尤其是在“绿在城中、城在山中”的山城重庆，各种绿地相互交织，其分类及其使用功能往往无法一一对应。《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》修订中关于“公园绿地、其他绿地”的绿地分类提供了较好的解决办法。该文通过对主城区绿地建设现状及问题的梳理，提出了“城市公园绿地、只征不转公园绿地、城市其他绿地”三类城市绿地的分类设想及其初步的划定原则，为重庆市主城区城市绿地系统专项规划的研究与编制提供了新的思路。

　　关键词：城市绿地；公园绿地；其他绿地；重庆主城区

　　引言

　　“绿地”是指以自然植被和人工植被为主要存在形态的用地。“城市绿地”是指城市规划区内的绿地，它包含两个层次的内容：一是城市建设用地范围内的绿化用地；二是城市建设用地之外，对城市生态、景观环境和居民游憩休闲生活具有积极作用的绿化用地。《城市绿地分类标准》（CJJ/T85-2002）以绿地的主要功能和用途作为分类依据，将城市绿地划分为“公园绿地（G1）、生产绿地（G2）、防护绿地（G3）、附属绿地（G4）、其他绿地（G5）”五大类[1]。公园绿地和附属绿地属于城市建设用地范围内的绿地；防护绿地中的部分卫生隔离绿带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带等可作为城市建设用地范围内的绿地，而防风林、城市组团隔离带等防护绿地则应作为城市建设用地之外的绿地；生产绿地和其他绿地属于城市建设用地之外的绿地。《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中设立了属于城市建设用地的绿地与广场用地（G）大类，其下设公园绿地（G1）、防护绿地（G2）、广场用地（G3）三中类；同时将位于城市建设用地范围以外的能够发挥游憩休闲功能的郊野公园、风景名胜区等归入非建设用地（E）[2]。由此可见，上述两个技术标准对城市绿地概念及范畴的界定各有不同，难以寻求一一对应。为此，各城市有必要在城市绿地规划、建设、管理及统计中结合自身实际情况对城市绿地概念与范畴进行拓展与延伸。

　　重庆市结合“山城”、“江城”的风貌特色，以及“多中心、组团式”城市空间布局结构，在《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》（2011年修订）（以下简称《城乡总规》（2011年修订））中设立了“公园绿地、其他绿地”两类城市绿地，使主城区人均公园绿地达到25m2，人均绿地（含其他绿地）达到90m2[3]，远远高于国家技术标准的指标要求。该总规中的城市绿地相对于国家技术标准已被赋予了具有重庆特色的新意。为此，本文对已拓展和延伸后的城市绿地的概念与范畴进行诠释，探索各类绿地的划定与控制方法，以期为下阶段主城区城市绿地系统专项规划的研究与编制奠定基础。

　　1重庆市主城区绿地建设概况

　　1.1重庆市主城区空间结构形态

　　重庆市主城区坐落在缙云山和明月山之间的丘陵地带，长江和嘉陵江由西南和西北向东穿插切割，构成了沟槽峡谷、山峦起伏的地形地貌景观，使重庆具有独特的“山城”、“江城”风貌。依托三千年的历史文化传承，主城区呈现“多中心、组团式”的城市空间形态，“四山”（缙云山、中梁山、铜锣山、明月山）南北延绵，“两江”（嘉陵江、长江）东西横贯交汇，形成了得天独厚的“大山大水”自然生态本底。

　　1.2主城区绿地规划建设基础

　　多年来，重庆市在绿地建设和生态环境保护方面做了大量的工作。根据《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》统计，城市建设用地范围内有绿地面积289.35km2，非建设用地范围内有风景林地、风景名胜区、森林公园、自然保护区共计27个，总面积611.627km2，其中国家级风景名胜区1处，市级风景名胜区5处，国家级自然保护区1处，市级森林公园3处，区级森林公园2处。

　　自《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》实施以来，重庆市突出城市公园建设、生态景观建设和山水园林城市建设，大力实施“绿地行动”和“两江四岸”绿化工程，2010年主城区成功创建全国园林城市。随着重庆城市地位的提升，市委、市政府对城市环境和生态建设的标准提出了更高的要求，拟通过“森林重庆”、“绿化长江重庆行动”等重要绿化建设行动，积极创建全国生态园林城市和环保模范城市。为此，《城乡总规》（2011年修订）结合山地城市和滨江城市的特色，提出在今后绿地规划建设中应注重建立包括城市建设用地绿地和非城市建设用地绿地在内的多类型、多层次的城市绿地系统。

　　1.3主城区绿地规划建设中存在的主要问题

　　（1）绿地资源未充分挖掘，绿地系统不完善。主城区具有大山大水的自然本底系统，绿地资源丰富。但原有的城市绿地系统往往只划定公园绿地、生产绿地、防护绿地等的位置和范围，而对于能够发挥城市公园绿地功能的生态绿地和林地资源挖掘不足，造成城市绿地系统不完整，公园绿地考核指标偏低。

　　（2）对建设用地绿地关注度高，对非建设用地绿地关注不足。绿地对改善城市生态环境的基本功能的发挥，不仅应依靠建成区范围内的建设用地绿地，还必须依靠建成区外围的自然山水等非建设用地绿地。目前由于城市规划管理的重点侧重于规划建成区，导致对建成区内的建设用地绿地重视度高，投入大量人力、物力和财力，而对建成区外围的非建设用地绿地的重视不足，投入不足，绿化建设水平低下[4]。

　　（3）绿地规划建设与游憩系统构建结合不充分。随着生态景观理论的广泛接纳和应用，城市绿地系统基本能按照“斑块-廊道-基质”相结合的原则进行规划建设，形成“点-线-面”相结合的空间布局结构。但这种形式完整的空间结构通常“好看不好用”，原因在于它未与游憩系统的构建进行充分结合，使得市民使用极为不便，参与度不高，造成部分城市绿地形同虚设。

　　2主城区城市绿地的类型与含义

　　2.1城市绿地的功能与类型

　　在城市规划区内能够发挥生态功能、使用功能和美化功能的绿地，广义上都可以称为城市绿地。但为了从区域生态角度和城市使用角度区分绿地系统层次，仍然将作为自然生态本底的一般农林用地界定为生态绿地，此类绿地不计入城市绿地统计指标及考核指标；而将能为市民提供游憩休闲服务功能、配套完备、使用便捷的城市公园、郊野公园、风景名胜区、风景林地等界定为城市绿地，此类绿地应计入城市绿地统计指标及考核指标[5]。

　　重庆市主城区“四山”南北连绵，“两江”东西横贯，地形破碎度高，山坡绿地和滨水绿地资源丰富。为了保护和引导“多中心、组团式”空间结构，控制城市外围绿地，完善城乡一体化绿地建设，有必要将能够发挥城市绿地游憩服务功能的部分绿化景观、环境优越、服务市民便捷的郊野公园、风景名胜区、风景林地等引入城市，作为城市绿地指标纳入统计考核。为此，笔者根据主城区城市绿地所在区域位置及所承担的生态、游憩、休闲等服务功能的不同，突破城市建设用地指标的束缚，将《城乡总规》（2011年修订）中计入绿地指标的公园绿地细分为城市公园绿地（G1-1）和只征不转公园绿地（G1-2），并将计入绿地指标的其他绿地冠以城市绿地头衔为“城市其他绿地（G5）”。

　　2.2城市公园绿地的概念与范畴

　　“城市公园绿地（G1-1）”是指位于城镇建设用地范围之内，计入城镇建设用地指标的，向公众开放、以游憩为主要功能，兼具生态、美化、防灾等作用的城市绿地。

　　2.3只征不转公园绿地的概念与范畴

　　“只征不转公园绿地（G1-2）”是指位于城镇建设用地范围以外，不计入城镇建设用地指标，但发挥了公园绿地功能的生态绿地、结构性绿地、滩涂绿地等的城市绿地。

　　2.4城市其他绿地的概念与范畴

　　重庆山地城市特征突出，为保护主城区“四山”（缙云山、中梁山、铜锣山、明月山）范围内的森林、绿地资源，强化组团隔离带功能，提高建设用地的实际使用率，将主城区范围内临近城镇建设用地，但不计入城镇建设用地指标的，能为市民创造更多健康生活环境，能发挥服务市民休闲、观光、健身、度假功能的绿地以及具有特别绿化功能的绿地界定为城市其他绿地（G5）。城市其他绿地主要包括郊野公园绿地（G5-1），以及风景名胜区、自然保护区、水源保护区、风景林地、文物古迹区等特别绿化区绿地（G5-2）[6]。

　　3主城区城市绿地的划定与控制

　　3.1主城区城市绿地的划定原则

　　充分利用主城区大山大水的自然生态本底和“山、城、林、江”的自然生态格局，克服目前绿地规划建设中存在的“非建设用地绿地资源挖掘不充分、绿地规划建设与游憩系统构建结合不协调”等问题，按照尊重自然、生态优先、结构合理、方便市民游憩使用等基本原则，在保证城镇建设用地范围内的城市公园绿地布局合理、大中小各级城市公园配比适宜、服务半径及服务功能均好的情况下，可将城镇建设用地中或临近城镇建设用地的绿地景观资源丰富的部分山坡地、坡前褶皱地、河谷破碎地、陡坎等规划为只征不转公园绿地或城市其他绿地，以共同承担城市绿地功能。通过城市公园绿地、只征不转公园绿地、城市其他绿地等的相互协调和补充，最终形成结构合理、布置均匀、方便市民生活、多层次、立体化、独具山城特色的城市园林绿地系统。

　　3.2主城区公园绿地的划定与控制

　　根据前文所述的公园绿地的概念和范畴，对城市公园绿地（G1-1）部分，主要应结合城乡总体规划和已批控规进行落实和优化完善，不宜做出大的调整和改动。但可结合现状绿地建设情况和现行控规的绿地布局情况，采用绿地集中方式，对原有零星分散的城市公园绿地进行适当优化调整，以形成大型城市公园。对于原控规规划的零星城市公园绿地则可采用划入邻近开发用地的方式，通过在开发用地空间控制导则中划定绿地建设控制线进行控制；对于只征不转公园绿地（G1-2）部分，则应结合区域的地形地貌、植被资源、土地利用状况、道路交通状况、市民的行为特征和使用需求等多种因素，进行多因子叠加分析后划定，并应制定相应的规划控制导则进行控制。以实现《城乡总规》（2011年修订）提出的人均公园绿地25m2的规划目标，即实现人均城市公园绿地7m2和人均只征不转公园绿地18m2的规划目标。

　　对于公园绿地的“定性、定量、定位、定界、定控制要求”等详细划定与控制，还应根据已确立的规划目标在下阶段的城市绿地系统专项规划中，通过充分的现状调研，严密的生态景观分析及市民游憩行为特征分析等进行深化落实，并提出实施层面的规划控制要求，为下阶段的控规优化完善工作提供参考。

　　3.3主城区城市其他绿地的划定与控制

　　通过城市公共服务、公共交通及慢行交通、游憩体系、生态服务等基础研究，按照可达性、服务性、生态景观性均好的原则，将城市建设用地之外的生态空间中的能够为人们提供便捷的郊外休闲、游憩、运动及自然科普教育等服务功能的绿化用地划定为郊野公园绿地（G5-1）[7]。根据各个郊野公园所处空间位置、资源本底条件、规划建设适宜度等进行分类区划和分类管控，即应该就各类型郊野公园的活动主题、景观生态控制、规划建设要求、建设使用强度等分别制定相应的规划控制导则；对于城市建设用地之外的生态空间中的风景名胜区、自然保护区、水源保护区等，由于其具有特定的保护和使用功能，故应划定为特别绿化区绿地（G5-2）[8]。特别绿化区绿地的规划控制主要应依据国家和地方相关的法律法规及其规范执行。通过郊野公园绿地和特别绿化区绿地的共同控制，以实现《城乡总规》（2011年修订）提出的人均城市其他绿地65m2的规划目标。

　　主城区城市建设用地之外的生态空间地域广阔，绿地资源丰富，城市其他绿地挖掘潜力巨大。随着城市交通条件的逐步改善，市民活动范围逐渐扩大，距离市区相对较远的绿地景观资源丰富的地区尚有划作城市其他绿地的可能。

　　4结语

　　根据本文对城市绿地类型的解析以及对城市绿地划定的初步思考，应尽快开展主城区城市绿地系统专项规划的研究与编制，进一步对城市绿地系统构成进行更详尽的优化和完善，并对各类绿地进行准确的“定性、定量、定位、定界、定规划控制要求”，以形成布局结构合理、凸显山城特色的城乡一体化的城市绿地系统，这是重庆市主城区城市结构特征、地理地貌环境使然，既是维育城乡自然生态环境的发展需求，也是实现城乡总体规划确定的城市绿地规划建设目标的重要途径。