扩大内需对城市发展的影响及规划应对

1　引言

1.1　扩大内需的背景

　　出口、投资、消费一直被称为拉动经济发展的三驾马车。改革开放30多年来，我国主要靠出口和投资，逐步形成了出口导向式的经济发展模式，成为世界制造业基地和加工厂。内需消费没有成为我国经济发展的主要动力，只有在外部经济发展乏力影响到投资与出口时，才出台扩大内需政策。例如，1998年亚洲发生金融危机时，我国采取扩大内需的政策措施，依靠财政与货币政策，在外部局部经济不景气的状况下使国民经济保持了7％以上的高速增长。

　　这次由美国次贷危机引发的全球金融海啸，深入影响了我国的实体经济，海外消费需求明显下降。2008年前三季度我国出口实际增速低于上年同期水平9个百分点左右；12月份中国的进出口额再次出现负增长：进出口总值同比下降11.1％，其中出口下降2.8％，进口额下降21.3％。在出口疲软、外部市场需求萎缩的前景下①，过高的外贸依存度使我国经济遭遇到前所未有的挑战。金融危机之前，大多产品可以通过出口让世界市场来消化，现在外部市场需求急剧下降，只有扩大内需，才能维持生产，实现危机情景下经济的平稳“过冬”。

1.2　扩大内需的财政政策

　　2008年末，中国政府宣布投资4万亿元资金用于刺激内需，这4万亿元的投资方向，第一是基础设施建设，第二是灾后重建，第三是农村、农业、农民的需要和生态建设，第四是民生工程，第五是医疗卫生、文化教育投资，第六是用于自主创新和结构调整②(图1)。这次4万亿元扩大内需的政府投资都是用在实体经济方面，没有对金融机构注资，同时地方和省级财政也纷纷出资增加投资拉动内需(图2)。

　　这次4万亿元的投资大单通过基础设施等实体经济的建设拉动对原材料的需求。专家预计，4万亿元投资至少阻止中国经济在近期内下滑，以及在今后两年当中使中国经济恢复到自然的增长率，达到过去8％～9％的水平。

　　从大规模投资的资金去向安排可以看出，绝大部分资金用于进行基础设施的建设，即用于生产性投资。对经济结构中生产性要素的投入将深刻影响区域与城市的发展结构。

2　扩大内需对区域与城市空间的影响

2.1　对国土整体格局的影响

　　基础设施尤其是联系中国各大经济圈之间大型交通设施资金的投入，将减少各大区域城市群之间的时间距离，降低各大城镇群之间交流的交易成本，有可能促使沿海产业进一步大规模向内陆转移。近年来，随着我国沿海生产要素成本的不断提高，成本优势被削弱，在国际劳动分工格局中处于越来越不利的地位，大量由于低成本的土地和工资吸引来的产业有向成本更低的东南亚国家如越南等国转移的趋向。本次扩大内需政策带来的大量基础设施建设，将形成联系内陆与沿海地区的几大通道(图3)，减小沿海地区与内陆地区在交通运输成本上的差异，从而使内陆地区参与到国际劳动生产分工中来，实现沿通道的从沿海到内陆地区的产业梯度转移，推动内陆地区的发展。这样内陆地区不再只是吸收不能在沿海地区发展的重化工等高污染性产业，还能利用内陆劳动力成本较低的优势，就地发展劳动密集型的生产加工行业。产业的这一空间整合过程在客观上将加速区域经济一体化过程。

　　其次，对于一个区域来说，快速交通网络的形成将扩大经济圈的规模，使更多地区纳入到1小时～2小时经济圈中来。在空间上与中心城市紧密联系的市场腹地将会增大，增强中心城市或中心城市群的经济辐射能力，更多地区将能享受到由于区域快速网络带来的好处，参与到区域经济一体化进程中。例如，沪宁杭高速铁路建成之后，不仅加强了上海在长江三角洲地区的经济辐射能力与影响力，也为其周边地区的发展提供更多的发展机遇。这一态势下，各经济圈内部的城市地区，必须以其自身的比较优势参与这一进程，否则在成本收益规律的约束下，将出现事倍功半的效果。因此对具体某一地区来说，应培育具有地方优势的产业集群，参与到区域协作与竞争进程。

2.2　对区域内部格局的影响

　　快速交通走廊是城市对外联系的主要通道，也是城市在区域中地位高低的主要影响因素。一般来说，区域交通汇集的城市，其在区域中的地位相对较高，成为区域内的高位势城市，影响或辐射区域内的其他城市。本次扩大内需带来的巨大基础设施尤其是交通设施建设，将改变区域内部的交通通道与交通节点，改变区域内城市间的影响、辐射和服务范围，进而影响到各城镇在区域中的地位，促使城镇体系结构发生变化。例如，一条高速公路建成投运3年～5年后，一方面会使两端的大城市沿高速公路延伸发展，形成以高速公路为轴线发展的局面，同时在各立交桥和出入口附近形成一系列卫星城镇；另一方面，在高速公路的交汇点，还将形成新的城镇发展空间，如沈大高速公路建成后，在它的26;座互通式立交桥附近，一些村落悄然形成，并在若干年后形成一些新的城镇[1]。

　　同时，快速交通(高速公路、高速铁路、航空)体系的发展对城镇体系的演化有着持续和重大的影响，表现在：①交通设施的网络化发展促进了城镇之间网络状的关系，原来高位次城市在城市体系中的重要性降低，交通节点城市在城市体系中的重要性上升，城市体系趋于扁平。②对于新形成的交通节点城市来说，它的腹地范围也发生改变，不仅抢夺原来高位势城市的腹地，而且沿着新的交通走廊会开发出更大范围的腹地。而这些交通节点城市会获得比远离交通线以外的城市更快的发展速度，从而改变了区域内各城镇之间的体系格局(图4)。

2.3　对城市内部结构的影响

2.3.1　对城市主要经济联系方向的影响

　　由于基础设施的投入可以改变城市人流、物流的集散效率，节省时间和运输成本，提高效益，因此区域性基础设施的建设可以局部改变城市实体地域的对外经济联系方向，城址变迁往往朝着它的主要经济联系方向移动，城市实体地域会沿着它的对外联系方向延伸。当几个方向的引力不均衡时，城市会偏重于朝主要对外联系方向发展[2]。本次扩大内需带来的巨大区域性基础设施建设，无疑将会改变部分城市发展的主导发展方向，或使城市周边区域内更多地域纳入到城市可建设的范围，使城市发展有了更多的选择余地(图5)。

2.3.2　对大城市内部空间的影响扩大内需中我国加强对城市轨道交通的投入，40余个城市在建或筹建地铁和轻轨等城市轨道交通设施，已获批的15个城市总投资超过6000亿元。这将促使大城市内部空间结构重组，体现在：

(1)　城市发展模式的变化，促进了地铁站点高密度消费生活空间的形成。由于站点周边的地价较高，级差地租的选择使商业、居住等用地以高密度、高容积率的形态布局，而不同于高速公路出入口周边形成的低密度的生产性空间，如物流园区、工业园区。

(2)　在城市内部形成新的增长空间，轨道交通对沿线尤其是出入口的商业及房地产的发展有着较强的促进作用③，城市轨道交通建设将在其沿线及站点产生交通、客流等廊道经济效应，这种效应将直接对商业和房地产行业产生影响，增大房地产开发商和商业企业对沿线土地的需求量，导致沿线区域土地升值和商品房价格上升，促进沿线土地轴向高强度开发，逐步发展成为城市的繁华地段，成为城市新的副中心，从而改变城市的形态。

(3)　促进了城乡关系的改变。边缘地带居住区与工业区之间的快速轨道交通，有助于城市向边缘的扩展和辐射，促进了新城的发展，引导特大城市有机疏散。边缘区较充裕的土地资源，更广阔的活动空间，更低的居住成本和停车费用，有助于居民扩大住房消费需求，促进城市消费结构的升级并带动相关工业及服务业的发展，同时促进边缘区与中心区的均衡发展(图6)。

3　扩大内需对城市规划的影响及对规划的思考

　　从目前态势看，扩大内需使政府本来在未来中长期要逐步实现的相关政策在短时期内提前得到落实。城市规划首先要理解扩大内需中政府及政策施行的路径，才可能弥补市场机制的不足，引导市场行为规范化，从而保证市场体制的长期有效运行。在此基础上，思考规划作为一种公共政策在扩大内需中需要注意的问题。

3.1　扩大内需中政府参与城市与区域建设的途径政府参与区域与城市建设有三条途径：一是政府充当投资商与开发商的角色，直接参与开发；二是政府不直接参与开发，但掌握并控制开发权；三是政府提供财政手段引导市场投资[3]。扩大内需中，政府参与并引导区域与城市建设的途径，与平时并没有大的差异。只是在这一特定时期，具有更大的投资强度与力度，具有更大的空间密度，带来更快的速度，形成在局部地区、短时期内的“时空压缩”效应。对这种效应把握不好，将来“纠错”的代价将很惨重。

3.1.1　政府充当投资商和开发商角色，直接参与开发目前我国的扩大内需政策采取了两个方面的措施：一是对市场及资本运作必需的硬件支撑体系进行综合协调，如对基础设施的供应和维护，对基础设施进行空间统筹，以维持市场再生产的能力④；二是为因市场掠夺而产生的社会缺陷提供必要的补偿性服务，如住房、卫生、教育等，从而维护社会再生产。目前的重点是第一方面，前文已经分析了政府加大对基础设施的投入可能带来的对区域间、区域内城市间、城市内部的影响。规划应充分认识到这个影响，从而对建设地段的选择与项目的落地预先进行判断。需要注意的是，随着我国城市化进程的不断深入，相当长的时期内，开发和提供公共福利住宅等是政府的基本职责，其选址应根据城市空间拓展的时序进行长远的安排，而不能只是为拿到资金或完成指标作应急的安排，既浪费资金又无法合理组织城市的拓展；同时，重点地段的建设与政策性倾斜，如政府主导的公共服务设施(文化设施、体育设施等)的建设将影响城市的发展格局，所以在规划中应给予足够的重视[4]。

3.1.2　政府不直接参与开发，但掌握并控制开发权在我国的规划体系和严格的用地许可政策下，政府通过规划，决定了特定地段的开发许可，特定土地能否进行开发，以及开发活动与政府政策之间的关系。政府主导的公共服务设施建设，直接改变了服务设施周边地段的市场价值，也改变了这些地段上的市场行为。扩大内需过程中，大量的政府投资行为将改变城市中特定地段的价值，进而影响市场对空间发展的判断，应通过限制区位和开发形式积极地创造机会，提升某些重点地段的价值，即通过政府的直接开发和开发权控制，带动城市中某些地段的成片开发，达到“立竿见影”的效果。

3.1.3　政府提供财政手段，引导市场投资目前扩大内需提到的中央政府4万亿元投资及地方政府的配套投资，只是政府方面的资金投入，这些投资要能起到带动社会投资的目的，达到“一石激起千层浪”的效果，才能促进经济的普遍繁荣，达到“保增长”的目标。要想达到这一目标，还需要政府提供必要的财政与金融手段，引导社会资金进入内需市场的主战场。利用财政手段引导市场投资，是西方各国普遍采用的手段。在城市建设中，通过财政手段对开发进行鼓励和管理，明确特定地段开发的奖惩政策、财政税收政策和金融政策，可以使社会资金在较早阶段结合到其内在的开发成本当中，从而让市场结合项目进行成本收益计算，做出自己的判断，有益于“众志成城”，共同参与到扩大内需的浪潮中。

3.2　扩大内需中规划作为公共政策的思考

3.2.1　正确认识并处理城市发展的近远期关系

　　城市的发展是个过程。城市发展过程中有各种各样的力量在改变并拉动城市的发展。目前的扩大内需政策只是经济发展过程中的一种应对策略。应正视这种应急行为对城市发展带来的诸多影响，并从城市长远、持续发展的角度，进行项目开发与选址的合理安排。从近30;年来的城市发展看，我国存在着政府的短期行为，并由此带来了发展中的诸多代价和发展的不合理性。因此，本次由扩大内需引发的政府投资行为，更应该从长远发展的角度进行现阶段项目落地的谨慎安排，否则带来的将不是由于政府投资引进的扩大市场效应和社会投资跟进，而是导致实实在在的对国家财政的浪费，产生对未来发展的障碍。

3.2.2　增加规划信息的透明度信息的缺乏与信息错误是市场失败的普遍原因，而为城市开发的有序进行提供有效而准确的信息是规划的重要职责。通过各级规划、规划的政策导引和财政手段，社会资金和开发商可以了解地方政府和中央政府对相关项目的态度，获得相关项目的意向，周边项目的意向，政府计划发展的城市地段、基础设施投资方向等信息，从而降低风险，鼓励社会资金以某种方式采取行动。

　　同时，以规划和政策为主导的规划体系是政府宏观战略性管理的重要内容，由此可以降低市场带来的不确定性。因为透明而准确的信息，可以协调社会资金、协调多个开发商之间的行动，从而在稳定市场条件方面起到作用[5]，所以清晰的政策陈述和透明的信息开放可以使政府为开发商和社会资本投放创造最大的确定性，同时也可以更好地促使开发商所进行的项目能与规划要求相一致。

3.2.3　增强政府的诚信度城市规划提供了政府的政策导引等信息，表明了政府对城市未来发展的基本方向、行动框架和城市中特定地区在将来所要采取的行动，同时也表明了政府鼓励社会团体与私人部门要进行的开发和建设行动。在此条件下，城市规划成为城市中各部门在城市建设和发展方面决策的整合基础。作为政府的公共政策，规划统一起政府各部门在处理日常事务时的协调性，为政府部门的实务性工作建立起有目标导向的操作框架，同时又可以使私人部门依此来评估其未来的发展计划。

　　也就是说，城市规划的基本特质之一就是在未来不确定条件下，通过政府的政策导引与发展行动，来努力缓解未来的不确定性，从而克服未来不确定性所可能带来的损害。但在我国，除了市场经济变化带来的不确定性之外，由于政绩考核机制等多方面的原因，一届政府换一种思路，普遍存在公共政策朝令夕改的现象，导致城市发展方向、优先发展地段的频繁更改，进而动摇了市场及社会团体对城市发展的信心和预期。扩大内需带来了大量的基础设施建设，将可能增加城市各不同地段的发展机遇，使城市发展有了更多的选择。因此，增强城市政府的诚信度应坚持开发地段及发展方向的一致性和延续性，不能出现政府投资方向的频繁变化，动摇市场对政府的信任度，形成事实上的“政府失效”。

4　结语

　　本次由于“华尔街贪婪”引发的经济危机，其实质是在不完善的市场机制条件下，个人利益追逐利润最大化导致的市场失序，受损害的市场机制自身无法进行自我调整。无论是欧美国家的重金救市方案，还是我国的扩大内需政策，都是希望通过国家的政策干预和财政干预手段修复市场运行机制，逐渐恢复市场的信心，实现对市场发展的有效管理，减小“市场失效”的机率。与此同时，应通过有组织有效率的管理，减小“政府失效”的机率，实现经济的平稳过渡，实现“又好又快”的发展目标。

　　要实现内需扩大的目标，有两个问题需要解决：一是内需有没有消化原来出口部分的能力，这涉及到我国城乡居民消费水平与消费能力的问题；二是社会对经济发展的未来预期，愿不愿意进行消费，这涉及到居民消费意愿的问题。生产性消费最终要与生活性消费实现对接，才能形成经济的良性循环。所以，扩大内需政策，应需要一系列的配套政策，才能发挥应有的效应。

　　与上次亚洲金融风暴不同的是，这次金融危机引发的是全球性经济不景气。我国实体经济面临的是外部需求的全面下挫，其涉及面广，持续时间尚不明朗，现有提出的扩大内需政策，会不会带来滞后的负面效应，还有待于进一步的观察。

[注　释]

①进口减少一是由于出口需求减少导致的加工贸易等的进口减少，二是很可能也表明内需下降的幅度大于外需。

②我国固定资产投资长期重生产、轻生活，直接为城乡居民消费服务的基础设施建设历史欠账较多，特别是农村居民生活的基础设施条件十分落后。

③北京地铁13;号线通车之后，在回龙观二手房市场的房租也提升了约50％。广州市地铁一期通车后，沿线房地产的涨幅也在100％～150％左右。

④洛克金分析了现代城市问题中的国家关系，国家通过宏观经济调控和直接的基础设施投资，为私人资本的生产性投资提供直接支持和帮助，保证国家投入和私人资本投入能够获得预想的成效，达到国家制度持续递进的发展。

[参考文献]

[1]熊国平．当代中国城市形态演变[M]．北京：中国建筑工业出版社，2006．

[2]周一星．主要经济联系方向论[M]．城市规划，1998，22(2):22-25．

[3]孙施文．现代城市规划理论[M]．北京：中国建筑工业出版社，2005．432-434．

[4]Patrick Troy．Urban Planning in the Late Twentieth Century. Gary Bridgeand Sophie Watson. A Companion to the City[Z]. Malden:Blackwell Publisher Ltd, 2000.

[5]P.Healey．The Role of Development Plans in the British Planning System: An Empirical Assessment[J].Urban Law and Policy,1986,8(1):103-120.

[作者简介]

林文棋，博士，清华大学建筑学院副教授，北京清华城市规划设计研究院副总规划师。

尚嫣然，硕士，注册规划师，北京清华城市规划设计研究院项目经理。

[收稿日期]2009-02-08