城市规划中的公共利益之辩

1 引言
　　在经济高速增长和社会转型的背景下，我国城市发展重点由单纯的外部扩张逐步转向外部扩张与内部挖潜并进，对城市规划提出了新的要求。公共利益作为城市规划工作的目的，也是工作过程当中必然涉及到的多项政策工具的必要前提和基础。《物权法》的出台标志着国家对保护私人财产权利进入一个新的阶段。而由于对公共利益衡量标准的法律空白，及对其理解的莫衷一是，导致城市规划在落实过程中困难重重。
　　由于公共利益其概念本身的模糊性和不确定性，我国目前的法律条文均未对其做出明确定义，最高人民法院亦未做出明确的司法解释。理论界对公共利益的要求显得过于完美，对其范围与内容，乃至本身存在的讨论纷争不断，使得原本复杂得难以定义的概念又再蒙上一层神秘面纱，至今未能得到统一标准。无论在理论层面还是现实操作范围内，公共利益的存在与必要是无可否认的。应当首先对公共利益的性质和内涵进行分析，进而揭示现阶段公共利益在城市规划中的体现。
2 公共利益的内涵
　　对“公共利益”的关注和研究，一般都从对“利益”内涵的探讨入手，并且注重“公共利益与私人利益”相互的关系。本文重点探讨的是现阶段公共利益在城市规划当中的体现，也需要从这两个方面进行思考。
2.1 对利益的分析
　　利益是一种对主、客体相互关系的价值判断，是被主体获得或肯定的积极价值。利益在内容上也不限于物质形态，还可涉及精神样态。利益会因个体感觉、兴趣的差异，而有所不同，并会受到不断发展的社会情形所左右，而在不同时期呈现其差异（城仲模，1997）。因此，不同的人对利益的不同理解，实际上是由其价值取向所决定的积极的价值判断。人的价值取向和其自身的知识结构、所处社会环境、时代背景等要素密切相关，这就使人们对于利益的判断掺杂了主观意志，从而导致利益乃至公共利益呈现出多元内涵。
2.2 公共利益同私人利益的关系辨析
　　同时，利益是需要主体以一定的社会关系为中介，以社会实践为手段，使需要主体与需要对象之间的矛盾状态得以克服，即需要的满足。表面看来，利益是需要主体与需要客体之间矛盾的解决，但其实质都是一定的社会关系的体现和反映，即无论是公共利益还是私人利益，都是主体通过社会实践活动以一定的社会关系对权利的选择和分配过程。在此过程中，不同利益主体之间通过各种社会实践活动产生联系，因其利益存在的共性部分而形成某种利益共同体。公共利益作为该利益共同体总体利益体现，支配个体利益作用的方向和作用程度，协调个人之间的利益关系。公共利益以个体利益为基础，但不是特殊利益的机械相加，而是在个体利益基础上形成的新的更高层次的利益，由个体利益中最一般，最本质的部分形成。因此，公共利益不可能体现或包含了全部的个体利益，而只能体现个体利益中对外表现出共性的那部分利益。
　　应当认为，公共利益是以服务于整体为目的的理性追求（梁鹤年，2008）。为了探究这种理性追求在当代的体现，还需要理清公共利益的属性定位，才能为进一步理清公共利益在规划当中的体现奠定坚实的理论基础。
3 公共利益的属性定位
　　虽然学界对公共利益的界定仍未达成共识，但对其属性应当有较为清晰的理解。
3.1 公共利益的动态性
　　公共利益具有动态性，随时间的推移和考量范围的变化呈现出动态特征，需要以发展的观点进行考察，以避免陷入孤立静止的形而上学观。
　　第一，公共利益同时代的变化相关联。作为一种多元主体的价值判断，公共利益在特定时代条件和社会制度下，随主体价值观的演变产生变化，符合当时代的判定标准。社会的发展使人们对自身需求的认识，科技发展的水平，以及各利益主体之间的社会关系发生变化，这是导致公共利益随时间推移产生变化的动力所在。比如我国在不同时期不同经济制度下，对公共利益的理解也是不同的。计划经济时期，人们考虑的都是国家利益，集体利益，有关公共利益的问题，都是不成问题的问题；随着市场经济制度的建立与完善，经济运行的主体由公有制主体变化成为多种经济成分、多种表现形式的市场主体，这些经济主体都在追求自身利益最大化，于是，公共利益的问题也就显现出来。
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　　第二，辩证唯物主义认为：任何事物都是矛盾的对立统一体；矛盾双方在一定的条件下，可以相互转化。公共利益同私人利益也处于相互转化，相互渗透的辩证地位。一方面，“公共利益”是相对于“非公共利益”而言的，或者说是相对于“个体利益”而言的，它们的存在正相当于硬币的正反面，一方以另一方的存在而存在，以另一方的发展而发展。另一方面，公共利益与个体利益都不是绝对的，而是相对的，有时也是相互渗透的。公共利益是个体利益的保证，而对于个体利益的追求也可能促进公共利益的发展，具有一定的外部性。在探讨两者关系时，须用发展的观点来分析，不能仅流于形式。正如邓小平“发展才是硬道理”的精辟概括，只要有利于社会发展的事业都是“公共利益”的携带体和嵌镶体。（何长元等，2004）
3.2 公共利益的缺失性
　　公共利益是一个缺失的概念，有其缺失性。援引“公共利益”实施某种政府行为时，必然对一部分人有利，对另一部分人不利（刘连泰，2006）。任何个体利益都受到社会一般利益的支配和规定，如果只顾个别、局部利益就会损害共同、整体的利益。在某种条件下，这两极利益会采取对峙的形式，其结果只能是牺牲一极利益。集体和国家作为公共利益的代表，为了满足整体利益的需要，为了长远的根本利益，有可能限制，抑制，甚至损害个体的利益要求，它有可能较多地考虑整体的发展，希望有一定的社会生产资料用于扩大再生产，或转化为公共福利事业。这样一来，个人利益同公共利益之间就产生了矛盾（王伟光等，1988）。如果矛盾积累过多，就会产生对个体利益的侵犯。因此，需要有一定的协调工具对次矛盾进行合理的协调。对为了追求公共利益而产生的对个体利益的损害，要以一定的补偿手段进行调节。以免矛盾积累过深，造成公共利益对个体利益随意侵犯的现象，而引发利益的失调与扭曲，形成更深层次的社会问题。
　　需要说明的一点是，公共利益同商业利益并不是绝对矛盾对立的。市场行为主体对商业利益的追求，尤其是当其中所包含的经济效益和社会效益处于相辅相成，相互促进的关系时，商业行为的结果并非同服务整体的目的相排斥。对于政府来讲，由于公共利益的动态性和政府能力的有限性，无偿地承担一切公共利益既不可能也无必要。
4 美国对公共利益的判断
　　美国在国家新建阶段，为保护既得的私有财产，对政府征收权力进行了严格限制，将公共利益界定为是否或必须对公众有用；工业革命之后，工业的飞速发展必然要求建造大型公共设施和兴办大量工厂，如果绝对强调对私人财产的保护，必将阻碍工业革命的进程，于是对公共利益的判断标准由严到宽，公共使用的判断标准转化为公共目的的判断标准；二十世纪以后，随着城市更新计划的推行，法院将征收纳入警察权范畴，各地方自身发展需求决定公共利益的判断标准，多数还是以公共使用为标准（姚佐莲，2006）。
　　从法院对有关公共利益的案例判决可以看出，公共利益的覆盖范围呈扩大化的趋势。在新伦敦征收案中，法院判定公共利益的标准并非局限于公共目的或公共使用，对于能够促进城市发展，能够为地区“不景气”的经济带来好处的个别行为或带动地区就业的私人开发行为，也是符合公共利益的，一样可以被视为符合宪法第五修正案中对“公共使用”的规定。
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5 当前公共利益在城市规划当中的体现
　　城市为人类生存及交往，以及经济社会的发展提供了物质空间环境，其不同时期的发展，体现出人们对当时的共有利益的追求。城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。作为一种面向城市未来发展的学科，城市规划通过调节城市土地和空间结构，协调和分配土地与空间背后各种复杂的利益关系，有预见性地为城市发展过程中出现的或可能出现的问题提供解决途径，并有目的地引导城市健康发展，为人们生产生活提供更好的物质空间环境，保证公共利益的最大化。
　　在不同阶段内，社会、经济、产业发展状况以及自然生态环境的变化，给城市发展带来不同限制条件，也对城市规划提出阶段性的任务，要求其以相应的规划手段作出应对。当前我国正处于快速城市化时期，在经济高速增长和社会转型的背景下，一方面，城市地域空间迅速扩张，这是适应经济规模快速发展的需要，也是世界城市化潮流中不可回避的趋势；另一方面，我国的城市化多反映在数量增长之上，但城市化质量不高，快速发展导致城市内部出现的矛盾逐渐突出。因此，城市发展建设的重点转变为外部扩张与内部挖潜，当中所承载的公共利益对城市规划提出的要求则表现为规模扩张与城市更新并进。
　　所谓城市更新，简单说就是对城市衰败地区进行重新规划，通过保护，修缮，拆迁或重建改变城市中产业和人口的地域分布，并使城市的物质环境现代化，从而满足经济社会发展的需求，是城市化发展到特定阶段的产物（李艳玲，2004）。基于我国基本国情和城市发展的需求，城市更新作为城市规划调控城市土地与空间的具体手段之一，体现了城市规划中蕴含的公共利益，原因在于以下几点。
　　第一，由于我国人多地少的现实条件以及保护耕地的紧迫性，单纯的城市规模扩张的发展模式已经不适应我国现阶段城市发展的现实状况，建设资源节约与环境友好型社会的国家战略也对城市发展提出特定要求。原有的“摊大饼式”的发展模式造成城市用地规模日益扩大，所带来的交通、能源、环境、土地等一系列问题日益突出。国内外专家学者正在对控制城市规模的政策方法进行研究。相关法律条文亦对严格控制城市建设用地规模做出了规定。城市的发展不能单纯地依靠用地规模的增加，更需要提高土地的使用效率，从城市内部挖掘发展潜力。
　　第二，虽然我国尚未像西方高城市化率国家那样出现明显的城市衰败和郊区化现象，但城市发展过程中产生的许多问题已对城市更新提出迫切要求。当前，城市的旧城区内普遍存在土地使用效率低下，基础设施配套不足，生产生活环境差等问题，并诱发一系列不利城市安全的潜在威胁；快速城市化带来的“城中村”现象已成为各地政府束手无策的顽疾；多数城市交通的压力逐步演化为制约发展的瓶颈。
　　第三，我国现阶段正处于经济体制和社会体制的双重转型阶段，原有的城市土地使用模式亟待转换，以适应社会转型阶段对于城市发展的要求。如城市各产业的发展在不同阶段对城市用地的要求亦不相同。计划经济时代，我国城市中多数工矿企业被布置在城市内部，这显然不能适应现今城市产业发展的需求，其原有的用地区位造成城市环境的污染和土地资源的浪费，影响了城市发展。现阶段多数城市都在进行“退二进三”的产业发展计划，对产业置换后的土地资源需要 进一步的利用与整合。
　　城市更新是城市规划对公共利益的具体体现，旨在解决现阶段城市发展存在的问题与矛盾，促进经济社会和谐发展。为了保证公共利益的充分实现，保障城市更新的顺利进行，需要社会参与者普遍协助，各部门相互合作，更需要一定的体制和法律制度进行约束和协调，解决过程中出现的利益冲突问题。
6 小结
　　对公共利益理解的绝对化与静止化使对公共利益的判断陷入无休止的逻辑怪圈，永远无法得到一个完美的标准答案。只有以动态、辩证的眼光探究公共利益的内涵和属性，才能明确它的时代意义与现实表现。现阶段，城市规划正以规 模扩张和城市更新等手段推进城市的建设发展，对以土地为载体的各种用地功能与空间结构做出适应新形势的重新安排，其执行与落实程度同公共利益的实现程度密切相关。

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