日本阪神·淡路震灾复兴规划的特征及启示
人们常常将城市想象成安全有序的稳定场所。从亚卫士多德的“人们为了安全来到城市，为了美好的生活聚居于城市”，到简·雅各布斯对城市活力的盛赞，以为城市应该提供保护、秩序；然而，地震等自然灾害导致大量人工环境的毁灭，又使人们清楚地认识到建筑物等人类杰作看似永久却又脆弱的本质。灾害致使城市的保护性能失灵、秩序混乱，文明不堪一击。
2008年5月12日14时28分，发生在四川省汶川地区的M8.0级地震，就对该地域的城镇建筑做了一次无差别的检证，让人们不得不重新思考城市的安全性问题。而在即将全面展开灾后重建规划建设时，如何规划、重建、复兴受灾地区的城镇住宅、产业、文化和居民生活，需要理性的思考、先进的理念、科学的规划、有序的管理和居民的参与。地震多发的国度日本，在抗震救灾、灾后重建方面积累的实际经验，尤其是在阪神大地震发生后，在紧急应对和灾后复兴方面所做出的努力，值得借鉴参考。
1 阪神大地震及灾后重建概况
1.1 阪神·淡路大地震
地震多发国日本，有史以来一直蒙受着地震带来的灾难。1923年发生的关东大地震因巨大火灾成为受害最严重的一次。近年来的鸟取地震(1943年)、东南海地震(1944年)、南海地震(1946年)新泻地震(1964年)、十胜冲地震（1968年)连续不断，直至1995年阪神大地震的发生，大量房屋倒塌、烧毁，人员伤亡惨重。
1995年1月17日凌晨，在日本兵库县南部发生M7.2级大地震，共造成日本6434人死亡，近4.4万人受伤，约65万座建筑物受损，逾30万人无家可归，是日本自1923年关东大地震以来人员伤亡最为惨重的一次震灾。地震发生在日本第二大经济圈——关西经济图，直接经济损失达10万亿日元，这意味着日本国内生产总值的2%瞬间消失。城市现代化不但没能减轻灾害，随着城市的发展，受灾害程度反而有所扩大。
因这次地震震中位于淡路岛北部（北纬34度36分、东经135度02分)，M7.0级地震带分布于神户市、芦屋市、西宫市等带状地区。2月14日内阁会议正式定名为“阪神·淡路大地震”，简称“阪神大地震”(图1)。
1.2 灾后重建规划建设
阪神大地震发生后，日本政府内部成立了首相咨询机构“阪神·淡路复兴委员会”，派遣市街重建调查团奔赴地震现场，调查灾区的交通设施、生活基础设施等的受损情况，汇编完成《阪神·淡路大震灾调查报告》，对住宅重建、城镇规划、产业复兴等提出对策建议，在广泛征集社会各界意见的基础上，兵库县制定了《住宅复兴三年规划》、《阪神·淡路震灾复兴规划·基本纲要》、《阪神·淡路震灾复兴规划》、《紧急基础设施复兴三年规划》，神户市制定了《神户复兴规划指南》、《神户复兴规划》等灾后重建相关规划。
从结果上看，阪神大地震的灾后重建经历了四个不同的阶段：①地震发生后一年左右的时间，为灾害救援和灾后重建的准备阶段；②1996-1998年初为全面灾后重建和对灾区进行全面援助时期；③1998-2000年为自立支援时期：④2001-2005年为全面复兴期，
对整个灾后重建意义重大的是时间跨度为10年的《阪神·淡路震灾复兴规划》(俗称“兵库不死鸟计划”)。这项规划指导兵库县在都市、防灾、产业、文化、福祉五大领域实现了“创造性复兴”。在《不死鸟计划》执行过程十，义依照不同领域的重要性，前后制定了《紧急复兴三年项目计划》，优先支撑受灾人民生活的住宅、基础设施、产业恢复到震灾前水平。此后又分别制定了《后期五年推进项目计划》、《最后三年推进项目计划》，明确阶段性任务和各阶段的复兴重点。截止到规划期末的2005年，实施《不死鸟计划》共计投入资金16.3万亿日元。
2 阪神·淡路震灾复兴规划的基本框架
2.1 规划所面临的课题
阪神大地震带来了前所未有的灾难；；震灾后的复兴不仅要让兵库县恢复到震灾前的状态，而且要着眼于全力解决所面临的各种社会课题，同时创造未来。复兴，在这里已经超越了“重建”的含义，即以灾后重建为契机，获得一次城市再创造的机会。兵库县《不死鸟汁划》，正是基于这一认识，实现了城市重建的“创造性复兴”。
2.1.1 以居民为主体的城镇建设
地震摧毁了曾经住惯了家屋、不得不住进临时住宅的人们，“早日回到以前生活的样子”是他们共同的愿望。住宅重建和城市复兴时，必须充分考虑受灾者的这些感受和愿望。 :
在灾区，用自己的双手建设家同的志气高涨，自主性小团体、街区建设合作小组不断产生。如何帮助这类活动小组，推进以居民为主体的城镇建设，需要形成居民参与的新机制。
2.1.2 人与自然共生的环境创造
在灾后复兴的过程中，不能牺牲人的健康、不能破坏环境资源，不仅要为受灾地、也要为其他地区的发展创造条件。而且，自然风土的保护、城市环境的塑造，要以更高的标准寻找相应的对策。 :
2.1.3 搞活促进民间活力复兴的制度机制
为实现灾区的早期复兴，民间活力的释放是不可欠缺的方面，为此，需要通过实施制度改革，对一些必要的政策措施实行开放、搞活。
2.1.4 国内外多方参与和协作的复兴
灾后复兴成败与否，受灾地区的自力复兴的努力是基础，复兴建设的成果不仅惠及受灾地区，而且对关系一致的日本经济、文化的发展密切相关。与此同时，受灾地区复兴中的住宅开发整治、福利设施建设、经济文化复兴、防灾城市建设等方面，必须引进新的技术和新的体系，因而需要谋求来自国内外多方的参与和协助。
2.1.5 推进地方财政的改善
兵库县地方财政由于地震的影响带来的税收锐减，加上灾后恢复和复兴所需大量、多项的财政支出，县财政运营状态肯定是相当困难的。为此，必须努力提高财政运营的效率，有重点、按计划推进相关项目的实施。
2.1.6 对地方公共团体的援助
复兴过程中地方公共团体的财政负担也会增加。大城市直下型地震灾后复兴，作为一个案例受到国内外广泛的关注，政府部门的复兴政策，无论如何必须做到公开、透明。因此，为保障复兴规划的顺利实施，必须建立和完善各项法规、措施。
2.1.7 复兴事业的管理
复兴事业的推进是一项规划期限为10年的长期计划，社会状况、居民需求、技术革新等诸方面均处在不断变化中，为适应这些变化，必须实行柔性、灵活的运作方式，包含规划变更在内，规划的完善和推进等，需要广泛听取社会各界、各阶层的意见与建议，为此必须设置相应的日常机构进行管理。
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2.2 规划的理念与目标
2.2.1 规划的理念
营造人与自然、人与人、人与社会和谐的“共生社会”。
2.2.2 复兴规划的基本目标
在快速推进受灾者的生活重建、健康心理恢复的同时，最优先考虑安全、安心、快适的生活城市复兴，作为世界城市群关西的中枢，应以文化、经济为主要功能，突显地域特色为目标。为此，制订了五项具体目标：
(1)建设适应2l世纪的福祉社会
(2)建设向世界开放的、文化丰富的社会
(3)建设既有产业高度发达和新时代产业活跃的社会
(4)建设防灾能力强、能够安心生活的城市
(5)形成多中心—网络型的城市圈
2.3 复兴规划的实施过程
2.3.1 《紧急复兴三年规划》的推进
在《紧急复兴三年规划》中，确立了作为生活的基盘必须尽快恢复的基础设施、住宅、产业等相关项目和其他重点内容。如1995年8月制订兵库住宅复兴三年规划，在三年内建设、提供了12.5万户的住宅，其中灾后复兴公营住宅8.5万户。民间住宅更是大幅度超过了计划确定的数量。
推进实施综合性复兴项目，依据受灾者的实情和复兴状况制定了非常详细具体的实施项目进程，按照“永久住宅”、“生活复兴”、“产业复兴”的分项，确定具体实施措施。并且，考虑到受灾者自力复兴的意愿，保持地区活力、开始新的生活等因素，制订细致入微的政策措施。
2.3.2 后期五年推进计划
根据复兴现状及震灾对策的综合验证结果，为提高后五年复兴规划的实施效果，2000年11月制定了《阪神·淡路震灾复兴规划后期五年推进计划》。后期五年计划的基本要点包括：
(1)在社会建设中活用知识和经验，建设“发挥型”社会，让每个人都成为复兴的主人公。
(2)通过多种部门，构建实施自助、共助、公助相辅相成的协作机制。
(3)认同和享受人与人之间的差异，建设共同生活、具有活力的社区。在全球化进程中，灵活运用地区资源，创造多彩的、富有个性的产业与工作。
(4)建设自然环境与人共生、可持续的循环型社会。
2.3.3 设立“阪神·淡路震灾复兴基金”
在阪神大地震灾后重建过程中，政府设立“阪神·淡路震灾复兴基金”。复兴基金分为两类，第一类是基本基金，主要为政府投入和其他资金(如发行彩票)；第二类是投资基金。复兴基金实质上是集国家财力、社会捐助及商业投资，举全国之力来重建家园；，基本基金主要用于基础设施和公共设施的建设，而投资基金主要用于商业性项目。在重建过程中两种基金共同发挥作用。
复兴规划的实施，主要依靠“土地区划整治事业”、“市区再开发事业”等法定公共事业项目的建设来推进。多数自治体也尝试通过“高密度住宅区整治推进事业”，对高密度住宅区的街道进行整治。此外，还有修缮型的住宅区改善事业、微小地块的区划整治事业等。 3 城市复兴规划的主要特色
3.1 城市生活的复兴
日本阪神大地震发生后，以往追求的“便利”、“效率”、“增长”等所谓城市文明思想受到极大的质疑，在地震以后的重建过程中，很快形成了以“安全”、“安心”、“富裕”作为城市复兴规划关键词的共识(图2、3)。
这一理念也得到了国家管理部门的理解，来自地震灾害现场的教训告诉人们：必须超越原有的惯性思维，在建设、整治城市基础设施的基础上，以推进社区营造的示范建设为目的。
在这一指导思想的引领下，复兴规划确立了生活复兴优先，全面实现城市的创造性复兴的观念。“复兴”不是简单地恢复到灾前的状态，而是要在各个领域谋求结构性改革，以21世纪成熟社会的先进观念进行城市再生，即谋求“创造性复兴”。
规划中特别重视在市民附近的领域圈内建立安心度非常高的生活圈，除硬件的建设之外，软件建设也一样重要，如设立受灾者自立援助金、推进生活援助管理系统的建立和完善等(表1)。
3.2 安全城市的营造
国家地震局地质研究所的专家提供的数据表明：我国和日本一样，都是世界上地震灾害最严重的国家。20世纪以来，中国共发生6级以上地震近800次，遍布除贵州、浙江两省和香港特别行政区以外的所有省、自治区和直辖市，死于地震的人数多达55万人，占同期全球地震死亡人数的53%(刘晶晶，2008)。而面对自然灾害——地震的挑战，成功的应战者属于我们的邻国日本，其标志是地震的死亡人数越来越低，房屋倒塌的量越来越少(单之蔷，2008)(图4)。
在日本，为了构筑能有效防止灾害、或最大限度地抑制灾害、迅速适度的灾后恢复，这样一种既坚固且柔韧的城市，通过治水、治山、防砂、海岸整治等于程措施确保全县水土保持，公共设施等建筑物的抗震性、耐火性要强化，太阳能等新能源利用系统的导入，特别是环境友好、与自然共生的低负荷型城市基础设施建设要完备，在此基础上形成舒适、丰富的生活空间。而且，还应推进多重化的交通网、生命线的建设，防灾能力强的通信网络系统的建设，构筑、巩固城市的“后防”功能。
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自关东大地震以后，城市“防灾公园”建设为避难和防灾起到了非常积极的作用。1973年在《城市绿地保全法》十把建设城市公园置于“防灾体系”之中，1986年制定了“紧急建设防灾绿地规划”，提出要把城市建设成为具有“避难地功能”的场所。把城市公园建设成保护城市居民生命财产的避难地。1993年，日本修改《城市公园法实施令》，把公园建设提到“紧急救灾对策所需要的设施”的高度。1995年阪神大地震发生后，神户市1250处大大小小的公园不仅再次在救灾方面显示了巨大作用，公园绿地在避难、救援、恢复等方面得到充分利用，紧急状态下“防灾公园”的有效性再次得到确认(金磊，2002、清水正之，1999)。
3.3 城市街景的再生
神户市背靠六甲山，面向大阪湾、具有优越的地理位置和自然环境条件。依靠神户港，神户及阪神地区作为与国外人员、物资和信息交流的枢纽，自古就是具有独特传统文化的地区，也是外国人居留地、洋风建筑、神社、庙宇等文化财的汇集地之一。
历史上逐渐形成的街区景观，即由地方上人的生活、文化和产业等构成地域风貌特色，一方面成为本地人的生活文化的场所；另一方面，也是吸引国内外游人的魅力要素。因震灾而消失的街区和景观，应根据该地域的历史沿革、以及创造新的地域特色的构想进行再生。
复兴神户、阪神地区的历史景观，为恢复国内外人士所认同的充满魅力的历史街区，应推进文化财和其他景观资源的修复，与此同时，还要为近代西洋建筑和传统酒藏建筑再生的民间力量提供援助。在不同的地域，应通过保护或形成独特的历史文化、传统风貌街区和有个性的城市景观，以塑造富有魅力的生活环境。
震灾结束后的数年间，在神户市内密度高地区，对路幅在4m以下的街巷，确定其道路中心线，并且在维持现状宽度的基础上，对路面铺装进行整治和改建。这些在现代城市规划产生之前形成的街巷，不仅是城市特色之所在，也是灾后避难的通道，不应忽视和废弃。
3.4 文化财受灾状况调查与修缮
兵库县拥有国宝的数量在日本居第7位、重要文化财数量居第6位，而且当时尚未指定为文化财的重要文化遗产为数众多，在阪神大地震中许多历史建造物和史料受到严重的损害。
阪神大地震发生后，日本建筑学会即刻组织近畿支部的建筑专家，对文化财和历史建筑的受灾状况展开调查。调查不仅针对已指定的各级文化财，对未指定的各种类型的建造物也做了详尽的调查记录，为灾后的复原修缮打下了良好的基础(表2、3)。
地震灾害导致的文化财损毁，需要早日修缮、复原，并作为要传承到后世的文化遗产加以保护。日本通过增加国家财政预算、设立“阪神·淡路震灾复兴基金”、由运输省管理的燃油税中提取一定比例费用和文化财保护振兴财团的援助，很好地解决文化财复原和修缮的资金问题。伴随着灾后的事业复兴，国家、县指定文化财复原修缮补助事业、文化财修缮资金补助项目、历史建造物修缮资金补助项目、地下文化财紧急调查发掘项目等得以顺利进行。
受损的国家和县级指定文化财的复原修缮，按照《1995-1997年三年计划》展开，原神户租界的十五号馆等国家指定文化财27处、重要传统建造物群保存地区1处(计32栋建筑)，六甲八幡神社等县级指定文化财22处实施了复原修缮工程。市、町级指定文化财也得到相应的复原和修缮。在修缮工程十，其抗震性、防灾性得到强化或加建补强工程。
至1999年。指定文化财的复原、修缮，按国家修缮事业已经全部完成，而未指定的文化财修缮保护，则需依靠当地居民、有识之士和志愿者的努力了。未指定文化财中，建筑学会的调查构成景观的建筑物及其构件，以及市、町级指定文化财的候补项目，通过对这些历史建筑所有的复原修缮的意识启发、减轻其负担等措施，270多处建筑列入补助的预算中。
4 对我国灾后重建规划的启示
4.1 阪神复兴规划的实践经验
据2005年由专门委员会提交的《阪神·淡路震灾复兴十年总体检证与建议报告》分析总结，阪神·淡路震灾复兴规划建设的主要经验和成果包括：
4.1.1 明确了“复兴”的法定地位，并在制度上和财政上给予保障，“复兴”概念的明确、复兴相关法规的制定、复兴基金的构成和制度保障、以地方为主体复兴的制度和财政保障等。
4.1.2 通过制度建设和财政上的援助，提高住宅和公共设施的抗震性。
4.1.3 公众参与复兴规划建设并达成一致意见的方式：为实现抗灾力强的规划建设，高密度木结构住宅区再生的规划蓝图和实施程序需要向居民进行详尽的说明；快速完成规划编制工作：城市复兴基本方针(1—2周后)、城市复兴基本规划(纲要)(1—2个月后)、城市复兴基本规划决定(6个月之内)。
4.1.4 作为防灾带、避难带、生命线的网络状河道和绿化建设完成。
4.1.5 了解、把握历史上未能实现的规划情况，在复兴规划反映出来。
4.1.6 确定了对倒塌的集合住宅、老年住宅等实行财政补贴援助的方式和内容。
4.2 对汶川地区5·12灾后建设的启示
4.2.1 全面实践《城乡规划法》的契机
2008年1月1日施行的《城乡规划法》，就是为实行城乡统筹协调发展，建立统一的城乡规划体系而建立的制度保障。汶川地区5·12灾后重建应以科学发展观为指导，全面贯彻落实《城乡规划法》的新理念、新思想。
5·12震灾的中心地域既分布有城镇、也有乡村，经济形态、聚居形式以及环境条件差异不小，如何将灾后规划重建作为实践《城乡规划法》的契机，积极大胆探索科学发展，打破城乡二元分离结构，实现成都经济区的整体性区域协调发展。为地震灾区受灾者和城镇居民，针对不同产权、不同条件，提供对应的住房保障体系。经过5-10年的奋斗，成为全国的城乡规划管理、和谐城镇建设、新农村建设和地方特色保护塑造等方面的示范或试点。
4.2.2 切实推进公众参与
5·12灾后重建参与的各方力量众多，而且具有紧迫感、使命感。如何将居民、社区和地方城镇的需求与规划编制实施、财政计划安排和统筹协调推进等结合，在规划建设的各阶段切实推进公众参与，并通过制度建设确保参与途径的畅通和参与成果的有效。
5·12灾后重建特别要注重调动灾民的积极性，鼓励他们通过自助来完成恢复。日本在重建过程中十分尊重灾民的意愿，政府通过“社区建设小组”制度鼓励灾民参与重建。灾民可以白行组织“社区建设小组”参与灾后复兴建没。孤神大地震前只有两个“社区建设小组”，而在灾后重建过程中就有100多个“社区建设小组”相继成立。政府派遣一些专家和技术人员，为“社区建设小组”提供指导和咨询服务，同时向灾民介绍政府制定的重建方案供灾民选择。居民的意愿被充分纳入到重建方案中。
灾区居民愿意在原有的地方重建家园，除了生活习性、土地利用和宅基地等产权因素外，出生在此、长久定居所带来的归属感也是不能忽略的重要因素。建筑物的存在不只是具备遮蔽风雨、防御侵略等实用功能，建筑也是历史、并与人们的日常生活密切相关，既是社会、文化的承载体，也是社会、文化活动的表现，与人的精神生活关系紧密，是生活环境甚至人生旅程中的标识。因而，建筑物的损毁可能导致人的方位感的迷失。保护、保留、恢复原有标志性建筑、街道和景观，可以减少人们的疏离感和不安定性，有利于社区的稳定和谐。
4.2.3 设计理念与技术上的创新
在汶川5·12地震抢险救灾中，人民解放军的表现令人钦佩，而灾后重建中规划设计师会有如何的表现还是一个未知数。
历史上，规划设计师早已将保护和安全作为他们工作的一部分，包括抵御来自自然界的侵袭和保护人类不受有害因素的袭击(伦纳德·J·霍珀等， 2006)。而今天的规划设计师能否放弃“大广场、大马路”的规划思路和设计手法，在灾后重建过程中，从危机管理到信息传达，从土木建筑的安全性到城市的防灾性，从生命线的确保到良好的人居环境再生等环节，无论是在理论上还是在技术方法上，都需要不断地探索、积极地创新。
将安全性规划设计作为每一公共或私人项目设计中的重要组成部分，并且对现有设施和场地的安全性进行全面的检验和强化。而且，所采取的安全措施不能破坏人们的环境质量、历史风貌和文化遗产，也就是说，安全性的获得不能以牺牲保护对象的价值和品质为代价。需要学会通过制定合理的城市设计原则来创造丰富的街景和宜人的公共空间，同时也让这些舒适的、有特色的城镇生活环境，能够满足安全性的要求。
