低收入社区规划设计的误区

　　近来读到一些关于我国主要城市中进行低收入社区建设（保障性社区，包括经济适用房社区、“两限房”社区或其他具有政府保障性色彩的社区）的报道，产生了深深的困扰。
 
　　在一段关于广州市某低收入社区的方案评价中，有这样的“专家点评”：“新社区大小组团共存，建筑群不封闭，一个组团内部高低建筑搭配，居住空间的混合性空间变化较多”。而另一个方案的“专家评价”则是：“一水多点，移步易景”。这些带着鲜明规划技术色彩的词汇：“组团”、“封闭”、“搭配”、“混合性空间”，甚至还加上类似于房地产广告的文绉绉的词汇，竟然出现在专家对于此类保障性社区的评价中，的确让人震惊。
 
　　此类评价的出发点是将保障性社区建设理解为一种产品，评价的对象仅仅是产品本身。但是，低收入社区的存在　绝不仅仅是一种产品，它在本质上表现为规划师对于城市低收入人群的理解，包括对人群的结构、规模、经济状况和社会组织模式的深刻理解，并成功地将这种理解体现于其作品中。任何产品，如果不基于此类理解就仓促成图，只能说是规划师背弃了自身的本质责任。因为，越是低收入社区，其居住物的价值越与其自身无关，而更多地表现它与其居民之间的良好契合。而按照上述“专家评价”的标准，任何正常的商品住宅小区都可以被判断为“好的低收入社区”，因为无论是“组团”还是“开放性”抑或“水景”，都是成本越高越好，于是我们得到一个奇怪的结论：越是昂贵的社区就是越好的低收入保障住宅小区。

　　当然，出现这样奇怪的现象，其根本原因不在于某个个体规划师，而在于我国目前的规划教育体系和规划操作体系，无不把规划师本身的责任仅限于“设计产品”一端，而将“设计怎样的产品”、“为什么要设计这些产品”甚至“靠产品能不能解决问题”等规划师应该思考的问题，要么付之阙如，要么让其他对规划知识一知半解甚至一无所知的职能部门来承担。于是，规划师所考虑的问题就变得越来越技术，而越来越忽视那些重要的非技术性因素，尽管对于一个城市问题，起决定性意义的往往是这些非技术性因素。
 
　　具体到低收入社区的设计方面，我们至少可以考虑几个非技术性因素，值得规划师深入探讨。
 
　　第一是产品定位问题。
　　究竟什么样的产品可以成为“低收入社区”？按照上文广州某社区的标准，很难看出这些产品从其存在的本质上与普通商品住宅有任何区别。除了一些极其细微、非技术人员根本不会涉及的区别以外（如取消造价昂贵的飘板坡），它们和普通商品住宅出售几乎没有区别。但是，如果这样的产品直接进入低收入家庭的市场而不考虑政府补贴，那么它们仍然是一种奢侈物。龙永图日前在南京说，“六千多一平米的所谓‘限价房’是限价的么？那还是为中高收入人群准备的。我看，五百到一千元每平米的房子才是真正的‘限价房’”。
 
　　按照目前国内大部分低收入社区的标准，哪怕仅仅考虑建筑造价和开发商的基础利润，每平米的成本也至少在千元以上，这个价格对于正常中等收入的市民而言，自然相当便宜，但是对于那些每月依靠数百元低保收入生存的低收入家庭来说，仍然是一个天文数字。而让政府去弥合这个巨大的购买/租赁能力差距，就必须付出巨大的财政补贴。当然，低收入社区无论如何不能离开财政补贴，但可以问这样一个问题，究竟政府是否需要补贴如此大的份额，以至于一个每月除了基本生存支出之外没有任何余钱的家庭，也能够住得起普通商品住宅品质的房子？
 
　　显而易见，我国政府尤其是市政府的财力远未达到这一水平。所以，这样的“低收入社区”仅具有样板作用而不具备大规模开展的能力，也就成为了稀缺资源，而其稀缺性又会提高获取它们的成本。于是，最穷的那一部分家庭，由于无法付出那些或多或少有些灰色的“获取成本”，又干脆被排斥在排队名单之外。这种补贴方式的问题，如果我们用一个模型来简化，可以这样理解：假设一个城市有10万贫困人口吃不起饭，而政府有20万的预算进行救助，政府可以采取两种方式：一是以每人20元的标准，补贴其中10%的人口，请他们吃肯德基；二是以每人2元的方式补贴所有的人吃最便宜的盒饭。显然第二种方式更具备“社会福利”的基本特征，但是在很多国内低收入社区建设的例子中，显然政府采取的是第一种方法。
 
　　如果需要将政府的思路转变为第二种方案，那么就需要规划师解决一个问题：究竟是否存在那些成本显著低于普通商品住宅，同时又能够满足低收入家庭的全部基本居住需求，且无悖于基本人道的居住产品？
 
　　答案显然是存在的。只是这些产品不在我国城市规划教育体系的任何一本教科书里。亚洲的一些发展中国家的发展历程中，我们可以见到相当多的此类实例。在菲律宾马尼拉郊外的一个住宅项目，被称为“De la Costa Project”是一个很好的例子。这一项目是由政府在郊外建设有数百居住单元的框架式住宅，以低价格出售给低收入家庭。这个社区中的产品定位都是基于一个原则：仅仅满足居民的基本生活需求，不做任何额外功能。如每个住宅单元都是只有上下水管，供电、厨卫设施、屋顶、门窗的毛坯房，甚至单元框架内的内部隔墙也由居民自行完成。每一个基本单元面积为20平方米，可与相邻基本单元连接，因此增加了其可扩充性（但是进行扩充的居民极少）。公共空间、运动空间和其他社区配套也仅按照最基本的需求门槛进行配备。如果将这样的产品放到我国的规划师或规划系的学生面前，恐怕是要遭到嗤笑的，因为这实在不能算是“漂亮”或者哪怕仅是“看得过去”的产品。但恰恰是这样的产品更适合那些低收入家庭的需求，而政府也将因为单个家庭的补贴数额下降而能够补贴更多的家庭。至于“开放空间”、“错落有致”和“移步换景”之类的标准，根本不该被用来评价一个低收入社区。错落有致的天际线只有当人们已经能够解决最基本的生存需求以后才能够欣赏，对于低收入社区谈这个，显然是奢侈的，在资源有限的前提下是荒唐的。
 
　　一个好的低收入社区的产品定位，最核心的内容是在满足需求的前提下降成本。但是，上文中该社区的降成本方式，仅仅减去飘板坡，外墙用涂料，显然力度远远不够。这就需要规划师万万不能把产品定位为“便宜的正常住宅”，而需要充分发挥他们的想象能力，考虑究竟哪些是可以毫不留情砍掉的成本。上文中菲律宾的项目就是很好的例子。一家人住20平米的地方是不是有点儿挤？当然挤。但是行不行呢？我看没有什么不行。当年住大学宿舍的时候，15平米的屋子睡8个人，也没有觉得有多困难；而上文中该社区的户型，“单体户型以一房一厅，两房一厅，三房一厅为主；面积分40平米，60平米，80平米，100平米几个档次。多层以40，60平米为主，高层以60，80，100平米为主。”对于一个月收入仅有数百元的家庭，显然还是过分豪华了。
 
　　其他能砍掉的弹性成本实际上还有很多。能否不用电梯而将房型全部用低于7层的楼填充？如果容积率不够，能否将日照间距按照低限，并且增加东西向的房型？能否将地下室也开辟作为更加低廉的居住空间？也许有人会觉得，成本再这样砍下去，这地方就要变成出租屋式的居住环境了。问题是，我国目前的收入阶层二元化分布决定了城市中必然有相当数量的出租屋等级的居住。政府要么无视大多数低收入人群的存在，建设少量商品住宅等级的社区补贴少数低收入者；要么政府就以更大的力度建设大批低成本住宅，让更多的低收入者分享福利。如果我们对低收入社区也一味强调居住的人性化、舒适化，实际上我们就是在广泛剥夺大多数低收入者的福利权。
 
　　第二是低收入阶层的就业需求。
　　众所周知，收入水平低至社会普通职工平均工资以下的人群，往往从事的是“非正式职业”。这种在发展中国家常见的就业形态，被称为“Informal Sector”的模式，构成了这群人的基本经济来源。东南亚国家、拉美国家中，由于快速城市化和农村人口的盲目涌入城市，使得这种以摊贩、乞讨甚至某些非法行业等方式存在的经济普遍存在。据联合国开发署统计，此类经济在某些城市地区已经占居民收入的25%～50%之多，在拉美一些地区，提供了25%以上的就业机会。这种经济的主要特征，表现为“基本上仅仅满足于最低标准的收入，几乎没有资本投入，也没有技能训练，业务拓展机会受到严重限制。”由于我国城乡二元化的控制措施，我国城市中的低收入社区在居民成份上不太可能大规模出现拉美式的新进外来人口涌入，而仍然以旧有城镇居民为主，但是其就业整体特征仍然体现出强烈的非正规化倾向。如一个北京的典型低收入居民也许不会乞讨，但很可能去开残疾人三轮车进行违法运营；也许不会从事严重违法职业，但很可能在家里开一个未经注册的小铺子。我们暂且不讨论这些行为究竟合法与否，但是规划师必须正视这些现象的存在，并且在自己的设计中掺入对于这些人类行为模式的考虑。

　　对于非正式经济的考虑如何体现在设计中？我们可以考虑如下几个方面。
 
　　一是从底层住宅的功能设置来看。
　　此类经济往往需要在最大程度上利用可支配空间。因此，所有的低收入社区的底层住宅，实际上都具备极大的转化为商业店铺的可能性。而且此种店铺由于经营者无法投入过多资本进行装修，业态较为单一，基本上只能经营低价日用品或日常服务，如烟酒饮料的零售，或者衣服清洗、缝补等。但是对于社区的规划者来说，这种小区内部的住宅经商行为是需要严格禁止的，于是规划理念与实际用途产生了巨大偏差，底层商铺的经营者不得不进行一些严重改变住宅形态的小型工程，如破窗、开门、垫高屋外地面水平等，以利于顾客进出，或者在窗外完成购物行为。尽管这些举动无疑与各种管理规定、法律抵触，但是出于众所周知的原因，实际上物业的后期管理对于此类现象往往无从下手。所以，考虑到这种情况，一个典型的低收入小区就必须考虑到底层住宅具有比高档小区的底层住宅更强的商业化动力，从而在产品设计之初就为后来的行为留下便利。从低收入阶层的生活实际出发，城市管理部门对于此类小区内部的底层商业也需要在注册、查处和管理方面留出必要的便利。这比起让低收入者享受近乎无偿的商品住宅居住，却仍然无法改善经济状况的福利政策来说，就要有效得多了。
 
　　二是摊贩式的经济行为对公共空间的影响。
　　宅间空地变成绿地是目前小区设计最常见的手法，但是在一个低收入社区中，公共空间具有比绿地更重要的意义，那就是容纳居民活动和摊贩式经营。出售廉价的袜子、食品、烤串、盗版音像制品，这些行为是北京低收入人口聚集的小区中最常见的摊贩经营范围。而且，由于城管部门往往只负责城市道路，小区内部的此类行为只要与物业保安达成妥协，基本就不受限制。而在现有的设计手法下，这些行为与小区绿地的设置发生了严重的空间冲突，最终导致绿地基本被践踏一空，或者被生活垃圾淹没。这个事实同样表明了规划师在设计的时候，对于居民未来对公共空间的利用模式缺乏预见。既然居民的摊贩式交易迟早要占领绿地，在放置公共空间的时候就应该对居民的行为进行预计，留出一定数量的硬质地面，辅以足够数量的简便座椅和垃圾桶，以确保这些交易能够尽可能不影响居住环境的整洁性。当然，城市规划管理部门在审理规划的时候，也必须考虑到低收入社区的这一特性，适当降低对于“绿地率”等硬性指标的要求。毕竟，与其预先规划一块注定要被践踏的绿地，不如把部分绿地改为更耐践踏，也更容易收拾的活动广场。
 
　　以上从一些非技术性角度对规划师设计原则提出了一些探讨。但是，实际上以上原则得到实施的关键人群不是规划师，而是规划管理部门。如果市政府无法容忍视觉效果不佳的社区，那么我们上文提出的“成本尽可能低”的低收入社区，显然难以通过政府审批；如果规划管理部门卡死30%以上的绿地率，那么低收入社区的绿地仍然会被摊贩们践踏。因此，要建设好我们的保障性社区，除了规划师需要更深入地理解我们的低收入人群以外，更重要的是管理部门和职能部门需要转变思路，在标准上留出余地。
 
参考文献
 
1 王郁，城市低收入社区参与型改造的理念与实践.《城市问题》.2006年第五期.
2 Geoffrey Payne. Low-Income Housing in the Developing World. John Wiley & Sons, 1984.
3 《信息时报》，2006年8月5日
4 中国新闻网，2007年06月18日电讯
5  Christian M. Rogerson, Urban poverty and the informal economy in South Africa’s economic heartland, Environment and Urbanization 1996; 8; 167
6  S.V. Sethuraman, Urban Poverty and the Informal Sector, United Nations Development Programme, New York, August 1997