中国城市化发展的再思考

改革开放30 年来，中国城市化得到了迅猛的发展。城市化率由1978 年的17.9%，上升到2007 年的44.9%，城镇总人口已接近6 亿人，并预期在2012 年达到50%，从而开始步入城市国家的行列。总结回顾30 年来的发展变化，揭示其存在的突出矛盾，探讨思考其未来应对之策，对中国城市化的健康发展将是有所裨益的。
1 三十年中国城市化发展的重要变化
1.1 城市化发展日益加速，增长率渐趋稳定
　　1950～1978 年，中国的城市化率由11%提高到17.92%，年均增长0.28 个百分点；1978～1998 年，城市化率提高到33.35%，年均增长0.77 个百分点；1998～2007 年，城市化率为44.94%，年均增长1.11 个百分点（朱铁臻，2008），近几年来，基本稳定在1 个百分点左右。
1.2 城镇人口集聚以大城市为主，以大城市为核心的城市区域成为城市化的主体形态
　　1978 年，中国50 万人口以上的大城市有40 个，其中100 万人口以上的城市有13 个；到2007 年，这两个数据为237个和131 个，分别增长了5.9 倍和10 倍；而20～50 万人口的中等城市和小于20 万人口的小城市则仅仅增长了2.5倍和2.9 倍（朱铁臻，2008）。同时，以大城市为核心，连同周边城市共同组成的城市区域（城市群等）作为全球竞争的基本空间单元，成为区域发展的主推力和城市化的主体形态。据全国城镇体系规划，全国已形成和基本形成的城镇群有12 个，并正在发展着不同等级、规模的城市区域（都市区、都市圈、城市带等）。
1.3 城市化动力的日趋多元化
　　从改革开放初的乡镇企业推动，到政府、外资、国有经济、非国有经济（民营经济）；上下、内外的多元动力，形成中国城市化发展的多彩格局和持续推进的形势。而且，内生的，非国有经济在城市化进程中的重要性日益凸显。据研究，国有单位雇佣劳动力占城镇全部就业的比重由1978 年的78.3%下降到了22.7%；城镇集体单位就业比重由21.5%下降到2.7%；而在个体、私营、境外外商企业等新兴经济体就业的比重不断扩大，到2006 年已经达到39.8%（刘迎秋等，2008）。
1.4 土地城市化大于人口城市化，外延扩展成为城市化的主要方式
　　1990～2006 年，中国城镇人口增加了91%，而城镇建设用地增长168%，城镇用地和人口增长比为1.8：1（郑文晖，2009）。另一研究指出，全国用地与人口增长的弹性系数达到2.22，而合理值应为1.06～1.12，辽宁、江苏、浙江则超过3 ——杨保军。数据显示，2000～2006 年全国各类大中小城市建成面积由1.62 万Km² 增至3.37 万Km²，增长了2 倍。
　　30 年来，中国城市化发展最大的变化，其一是对城市化作用和价值的认识，从长期以来拒绝城市化，到80 年代承认城市化，到90 年代末上升为国家五大发展战略之一。城市化成为国家经济社会发展的主要推动力和解决三农问题的关键；其二，是城市发展方针的变化。从长期以来“控制大城市，发展小城镇”转变为依据城市发展阶段规律和中国实际的“大中小城市和小城镇协调发展”的方针，和以特大城市为核心，培育城市群作为城市化的主体形态。正式上述两项根本的转变，才使中国城市化走上快速发展之路。
2 中国城市化发展的突出矛盾和问题
　　中国城市化是在中国特有的历史基础、自然和人文环境及国际背景下发展起来的。严重的城乡二元结构和区域差异、薄弱的经济基础和强烈的发展愿望、脆弱的资源环境条件及传统的增长模式以及国际严峻的形势与压力，均使中国的城市化发展充满矛盾与问题，归结起来，主要有以下三点。
2.1 城市化发展的不稳定性
　　中国城市化发展的不稳定有一定的历史。在改革开放前30 年表现为户籍城市人口几经起伏（1958 与1962 年）和城市化率长期停滞（文革十年）；改革开放后30 年，则反映为大量进城务工人员（约1.3 亿人）因就业不稳定和没有获得城市户籍（市民待遇）而呈现波动。这次国际金融危机造成的大批企业停工，造成约2000 万农民工失业返乡，占外出就业人数的15.3%。据国家统计局最新的数据，春节后返乡的7000 万农民工中，约80%以上已经进城务工，其中4500万人已经找到工作，1100 万人仍然处于寻找工作的状态（领导决策信息，2009）。据此，2000 多万人留乡待业，计占城镇总人口（约6 亿）的3.5%，相当于减少城市化率1 个多百分点。有专家指出，这种人口在城镇快速集聚，但进入城镇的农民却始终未能转变为市民的城镇化是“一条畸形的道路”（陈锡文，2008）。城镇常住人口的不稳定性，包括候鸟式的流动迁徙，也限制了农民工在城镇的消费欲望。“赚钱养家”、“回乡造房”影响了城市经济的增长，而农村住房的长期空关（据有关研究资料，约占30%）也浪费了资源。
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2.2 城市化发展的不平衡性
　　在区域、城乡发展不平衡的基础上，城市化发展也呈现严重不平衡现象。以城市化率计，按省区间比较，据2007 年数据，全国27 省区中最高广东（63.14%）比最低的贵州（28.24%）高34.9 个百分点，相差1.2 倍；按“十一五”规划的四大区域比较，东部10 省区平均为55%；东三省55.8%；而西部12 省区仅33.3%，相差22 个百分点；在东部7 省（不含三个直辖市）内部比较，最高的广东比最低的河北（40.25%）高出近23 个百分点；按省内城市间城市化率的比较，如经济相对发达的江苏省，2006 年省域城市化率达到51.9%，但在地级市之间最高的南京76.82%，最低的宿迁34.1%，也相差一倍以上。
　　这种不平衡性且尚在扩大，一方面使人口（尤其是外来人口）过度集中在一些地区和城市，增加了这些地方的资源和环境压力；另一方面，又使另一些地方因缺乏有实力的中心城市和城市环境而发展滞缓。
2.3 城市化发展模式的不可持续性
　　长期以来，中国实行的是一种高耗低效的外延扩张型的城市化模式，以大规模投资和大量的资源消耗与环境损害为特征。城镇地区全社会固定资产投资由1981 年的711.1 亿元，增至2007 年的137239 亿元，增长193 倍，理念平均增长速度高达20.9%（方创琳，2008）。远远高于GDP、城市化及城镇人口的增长。固定资产投资的空间载体是土地，是大量的土地占有和城镇建成面积的扩大。尽管从全国土地（耕地）减少的比例来说，城镇建设占地是“小头”，统计数据显示，“十五”期间，城镇建设占地仅占全国耕地减少量的5.4%（据杨保军文中数据计算），但仍然达到618 万亩（4120Km²）之多。尤其是遍地开花的开发区，成为城建占地的主要形式。全国经整顿后的2600 多个开发区占地2.4 万Km²，相当于城镇建成区的71%（姚士谋，2008）。有专家研究，城镇化率每增加1 个百分点，就需占耕地190 万亩（王明珠等，2008）。江苏省GDP 每增加1 点，城市化率增0.1 点，需占土地3000 公顷（姚士谋，2008）。
　　在大量消耗土地的同时，土地效益低下也很突出。据杨保军研究，每增1亿元GDP，新增建设用地46公顷计，相当于每平方公里产出2.17 亿元，而2005年台湾的产出率为1.7 亿美元，以当年人民币对美元的比值，约为13.6 亿元。据网上资料，2006 年全国（包括港澳）300 多个城市地均产出为3.7 亿元/Km²,而欧美的平均水平为10 亿元/Km²。
　　土地的高耗低效使城镇建设用地矛盾更趋严峻，长此以往，很多城市将面临无地可供的困境。
3 中国城市化健康发展的思考
　　中国城市化发展中的不稳定、不平衡、不可持续问题是严峻的，而解决问题的时间是长期的，途径是多样的。
3.1 以稳定的就业为基础，促进农民变市民
　　就业稳定是农民变市民的基础。只有稳定的就业，才有稳定的收入，才能稳定安家，才能培育城市主人意识，才有可能使1 亿多农民工转变为市民，使城市化稳定发展，改变目前大规模城乡流动、就业地多变和农民工“只打工，少消费”，及对农村家园的过度依赖。稳定的就业也有利于农民工的技能培训和素质提高。与稳定就业有关的是提高农民工的收入水平。长期以来，认为户籍制度是实现城市化的关键，认为开发户籍，农民就能进城定居。事实上，不少地方已经对户籍制度进行了改革，但是仍然有大量农民工不愿意进城。其主要原因是收入过低（一般月工资在800 元左右），按年均10000 元收入计算，只相当于全国城镇居民家庭平均年收入的67%。这样的收入无法维持其在城市定居所需的各类生活消费支出（全国城镇居民年均消费支出约为10000 元）。何况，农民工进城“拖家带口”的比例日增，再加上子女教育、医疗等费用，在缺乏社会保障的情况下，更难以为继。因此，稳定就业，建立有利于扩大就业的产业结构和行业部门，提高农民工收入水平和给与同城社保等市民待遇，将是稳定城市化的关键。
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3.2 调整城乡人口流动走向，加快就地城市化
　　由乡村到城市，由中西部到东部已经成为相当时期以来，中国城市化城乡人口流动的基本格局。从区域经济发展规律和城市户规律而言，这是区域经济和城市化发展过程（早中期）的必然阶段。在解决农村富余劳动力就业和促进城市化上发挥了重要作用。有的省推行挂钩输出劳力，乃至允许携家带口以进一步强化了这种趋势。但是，也出现了农村劳力、技术人才外流，农民工“只建自屋，不问村镇”的现象。劳务输出地农村劳动力缺乏，地方经济不振，城镇发展乏力，城镇面貌破旧等另一种城乡区域差别的新现象。这次金融危机后，各地为来解决农民工返乡就业，采取了一系列鼓励自主创业、乡镇企业扩大就业、建设项目就地用工等措施，取得了良好的效果。由此，提供了一种启示：农村是有业可创的，农村经济发展是有潜力的，农村劳动力在本地是可以有所作为的。也可避免上述的各种矛盾。
　　因此，应当考虑调整单一的城乡流动思路，加快发展当地经济，增长当地就业岗位，增强当地城镇实力和承载力，提倡农村富余劳动力就地、就近就业，自主创业，改“放人”为“放人”与“留人”相结合。近几年来，江苏省在实施新的区域共同发展中，采取苏南苏北市县对口支援，在当地建设各种开发区，帮助引进项目，就地吸收劳动力，促进了当地经济和城市化发展。 　　　　　
　　在广大中西部地区也应调整思路，着眼于通过各种方式引入外来资金、项目，吸收当地劳力资源，促进经济发展和城市建设，提高城市化水平，缩短与发达地区的差距。
3.3 以提高城市生活质量为中心，推行品质城市化
　　城市化不仅仅意味着人进入城市和城市人口的增加。亚里士多德说过“人们为了生活来到了城市，为了生活得更好就集聚在城市。”城市是人创造的，城市是人们生活和工作的场所。因此，城市发展要以人为本，“城市使生活更美好”。但长期以来，在城市发展中往往过于重视城市作为经济体、经济增长极的功能，城市的建设和设施投入多以经济发展为重心，GDP 增长快，而住房、交通、绿地、各项服务设施不足。在科学发展观以人为核心的思想下，要把“人的城市化”放在首位，把提高城市生活品质作为重点。新加坡2008 年总体规划提出的城市发展目标是生活、工作、游乐（Live Work Play）。一个洁净环境下，舒适宜人的城市生活才是人们所期望的。因此，城市的发展要兼顾工作环境、生活环境、游憩环境、发展环境（健康与教育等）建设，尤其要关注弱势群体的环境建设（包括城中村等农民工聚居区的环境）。
　　文化是品质之城的灵魂；包容是和谐之城的前提。要真正使市民对城市家园般的归属感和认同感，必须以建设和谐的人居家园为城市建设和城市化发展的目标。2008 年，江苏省提出了“HOME”的城乡建设目标，并将此理念诠释为：社会和谐（Harmony）、经济繁荣（Opulence）、文化多元（Multi-culture）、生态友好（Eco-environment）。体现了品质城市化的内涵，是中国城市化应当追求的共同目标。
3.4 以节地为中心，走集约型城市化之路
　　在建设节约型社会中，城市最直接的表现就是对土地的节约。土地是“立城之本”，土地资源的紧缺是当前城市化发展最紧迫、最突出的矛盾。因此，建设节地型城市是当务之急。首先，必须把节地增效作为政府政绩考核指标，大力倡导和鼓励各类少占地、效率高的经济发展方式；其次，应学习借鉴紧凑城市、精明增长、新城市主义等理念以及交通导向型（TOD）的城市发展模式，提倡空间形态紧凑、土地混合利用、职住分区平衡、适度提高土地利用强度和容积率以及建筑物的多功能利用；第三，对于当前普遍存在、数量众多的已批未建、多批少建、低效利用的存量土地（据估算，约占统计建设用地的10～15%），应结合产业结构调整和升级以及满足公共服务设施建设需要，进行重新利用，采取不用不批和分次少批的做法，促进土地的节约利用，提高利用效益。苏南部分城市已有政府赎回低效利用土地重新挂牌或投入使用的例子，取得了很好的成效。
　　中国城市化问题是复杂的。在多变的国内外形势下，其未来的发展也必将遍布困难，需要不断探索。然而，其健康和谐之路将是坚定不移的。