城市边缘区土地开发与耕地保护间存在的问题及其对策

城市边缘区是位于城市建成区与乡村地域之间，受城市辐射深刻影响的过渡地带。从土地利用的生态经济角度来看, 这一地带虽然兼有城市生态经济系统和农村生态经济系统的协同组合优势, 具有较大的开发潜力, 但在这一地区，土地利用类型多，结构复杂；土地利用活动频繁，变化迅速；土地利用逆向转换困难，所需成本巨大。该地区即是城乡功能的过渡，又是城乡功能的混杂区，兼具城市与乡村的特点。因此，这一地区必然是土地开发与耕地保护间矛盾最尖锐的地区。
1 城市边缘区土地开发与耕地保护间存在的主要问题
　　1.1城市用地的粗放性扩张，占用了城市边缘区大量优质农田，导致耕地面积不断减少。
1985 - 1995 年, 全国城市由324个增加到640个, 城市建成区面积以年平均915 %的速度、城镇人口以年平均314 %的速度递增,城市用地规模增长弹性系数大大高于1112 的合理值。尤其在经济较为发达的珠江三角洲、长江三角洲和京津唐地区, 城市建成区面积的增长更为迅速。以广州市为例, 1990 - 1995 年, 建成区面积由18714 km2 增加至25911 km2 , 增长3813 %。城市用地的粗放性扩张不仅占用了城市边缘区大量优质农田, 而且使得市区土地集约利用的动力弱化, 造成城市土地的低效利用。据估计, 我国城市用地总量中约有40 %为低效利用。
以宁夏银川为例：改革开放以来，随着银川经济的快速发展，银川的城市建设也突飞猛进，市区面积由1983年底的25.95平方公里发展到1995年底的47.6平方公里，城市规模扩大了近2倍。与银川城市建成区紧密相连的五个乡国土总面积共计177平方公里，其中在银川市2010年规划（2000年已经国务院批准）建成范围内的土地3118.3公顷，占五个乡土地总面积的17.6%，占2010年规划城市建成区总面积的40%，其中，建设用地2248公顷，农业用地858.1公顷，未利用土地12.2公顷，建设用地已占72%。虽然，为减缓耕地面积绝对下降的趋势，我国建立了以耕地总量动态平衡为主要目标的土地利用管理体制，但实际上城市建设占用耕地的数量并没有相应减少，反而有上升的趋势。
1.2城市边缘区用地结构不合理，用地布局混乱。
城市边缘区由于兼具城乡的双重功能，从而导致土地利用类型复杂多样，各类用地相互交叉，相互干扰。据全国55个城市的统计资料显示：生产用地平均占城市用地的63%，其中，工业用地占27.5%。另据城建部门统计：1991年，我国道路广场及对外交通用地占城建用地的12%左右，我国城市用地在结构上普遍存在工业用地比例过大，商业用地、道路广场用地比例偏小的问题。用地结构的不合理造成地不能尽其用，土地产出效益差，土地价值显化不足。另外，开发区、居住区、乡镇企业大量涌向城市边缘区，而在建设中又缺少规划与资金，造成原有村民居住点与新建城市开发区、居住区、乡镇企业，城市周边绿地与养殖区相混杂的局面，不仅不利于节约土地，也给城乡的进一步发展制造了障碍。
1.3盲目开发，缺乏管理，土地闲置现象比较严重。
城市边缘区以其独特的优势, 吸引着各种企事业单位来这里租地建房。这种建造大多都是盲目的扩张, 缺少科学的规划管理, 致使许多企事业单位多占少用, 占而不用, 大量的土地闲置, 造成了土地资源的严重浪费。
从1992年开始，在全国兴起“开发区热”，各地政府一哄而上，在城市边缘区建立各种各样，规模大小不一的开发区、工业园。这些开发区大多地块规整，而且，大多占用原来的耕地，1996年全国非农建设用地清查资料显示：到1996年底，全国已有各类开发区4210个，其中，省级以下的3082个，有73.2万公顷属于滥建的开发区。就浙江省而言，全省共有国家级经济技术开发区8个，省级经济技术开发区59个，省级高新技术开发区11个，其它市镇等各类开发区近800个，这些还不包括一些未列入统计范围的一些乡、镇甚至村开发区。据统计，仅嘉兴地区就有综合开发区13个，省级特色园区14个，企业工业园区21个，乡镇工业园区57个，各类园区数量共计105个，仅一市就有100多个开发区。由于开发区的大量盲目上马，造成了开发区在设立之初就缺少合理的规划，有些开发区在建成之后就长期处于闲置状态，导致大量耕地的抛荒浪费。据国家统计局1997年统计，全国被征用后闲置的土地高达11.65万公顷，其中，耕地6.28万公顷，占闲置土地总面积的54%，且有3.45万公顷闲置耕地已无法耕种。
另外，在大量建设开发区的同时，“房地产热”也加剧了城市边缘区土地开发与耕地保护之间的矛盾。大量成片开发的“居住区”、“别墅区”落户城市边缘，占用大量耕地，同时，由于某些房地产项目的盲目性，以及后续资金的不足，造成了竣工无人住，竣工无法住的现象，造成了商品房的空置。这种盲目的，大量的，无计划的建设开发区、居住区，走的是一条数量扩张的外延开发道路，是一种粗放利用土地的行为，它不仅浪费了大量人力、物力，也使本已十分紧张的土地资源大量浪费，进一步加剧了城市边缘区土地开发与耕地保护之间的矛盾。
1.4城市边缘区无计划建设以及居民私建乱建现象严重，严重浪费土地资源。
近年来，随着农村经济的进一步发展，乡镇企业作为支撑农村经济发展的重要支柱，大量涌现出来。但这些乡镇企业大多在建设之初就缺少合理的规划，存在着布局分散、用地规模大，以及产业重复等现象。据统计，全国乡镇企业聚集在县镇的仅占1%，在建制镇的占7%，其余绝大多数在村及村以下，这种分散的，大规模的重复建设不但不利于产业结构的优化，不利于资源的配置，也直接占用了大量耕地，进而削弱了农业生产，影响了土地的可持续利用。
另外，城市边缘区的居民大都拥有自己的私房，房源集中，房价便宜，距外来打工人员的工作地点较近。这满足了绝大多数外来打工人员的需要。我国81.5%的流动民工年收入都在5000元以下，每年用于住房的消费不到800元，除了随单位住在施工现场或寄住在亲友家，他们大都会选择消费更低的城市边缘区。相应的，城市边缘区的居民为了从房租中得到更多的收入而不断设法私建、扩建、改建私宅。从而，又造成土地资源的进一步浪费。
　2 正确处理上述问题应采取的对策
　　2.1加强规划管理, 以规划指导建设。
我国《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应加强土地利用总体规划和城市规划, 同时强调应注意两个规划之间的协调。但从目前的规划编制情况来看, 边缘区是城市规划和土地利用规划最薄弱的地带, 二者的协调配合也存在许多矛盾。边缘区土地的可持续利用首先要求加强规划管理。
城市规划与土地利用总体规划的编制应遵循“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”的原则, 在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上, 统筹安排好边缘区用地。应根据集约用地的要求, 因地制宜地确定合理的人均建设用地指标、城市用地规模及城市建设用地发展方向, 防止城市盲目扩大; 应在对边缘区农用地进行综合评价的基础上, 划定基本农田保护区; 应加强边缘区村镇建设和乡镇工业小区建设的统一规划与统一管理, 大力推进农村居民点的公寓式住宅建设和乡镇工业小区建设, 减少宅基地及乡镇工业占用土地; 应科学划定土地利用分区, 尽快建立和完善土地用途管制制度。
2.2运用现代先进技术, 加强对边缘区土地利用的动态研究。
边缘区是一个动态系统, 其土地利用的科学规划、设计与决策以及这些规划、设计和决策的有效实施都必须建立在对边缘区土地利用进行动态研究的基础上。动态研究的核心内容是: (1) 利用现代遥感技术和地理信息系统技术, 对边缘区的空间范围及土地利用演变进行多时期、全方位的动态研究,揭示边缘区土地生态经济系统形成与演化的特点及其内在机制, 为边缘区土地可持续利用的规划、设计及决策提供科学依据。(2) 利用遥感技术和地理信息系统技术建立边缘区土地可持续利用的动态监测预警体系, 监督土地可持续利用规划、设计及决策的执行情况, 以便及时制止土地利用的短期行为与不合理的利用方式。
2.3实行城市边缘区土地用途管制, 切实保护农用地特别是耕地资源。
实行城市边缘区土地用途管制, 即限制该地区土地的用途, 规定土地用途转变的条件, 以及限制转变的条件和不允许转变的条件, 对土地利用和土地用途变更进行监督、检查; 对土地用途需要变更的土地, 严守变更条件; 对不符合条件的土地绝不允许变更, 进行城市内部挖潜, 盘活存量土地, 提高土地利用率; 对废弃的土地进行综合整治、复垦, 减少对农用地特别是耕地的占用, 切实保护耕地资源。
2.4充分利用城市存量土地资源，优化土地利用结构，促进土地集约利用，制裁闲置土地行为。
当前，在城市建设用地需求量不断上升，而耕地面积又越来越难以保证粮食安全的条件下，应使城市用地规模的扩大建立在对城市现有土地合理利用的基础上，要注意挖掘城市中心区及老城区的土地。既要注意土地开发的量，也要注意土地开发的质，要注意发挥每一块土地的潜力。要优化土地利用结构，据测算，如果城市工业布局合理，可节省城市用地10%-20%，降低工业部门用地成本10%-20%，在不增加城市用地的情况下增加工业总产量和利润10%-20%。另外，在深入挖掘城市土地的同时，要严厉制裁闲置土地的行为，闲置土地不仅仅是浪费资源的行为，也是土地投机，经济泡沫的前兆，因此，政府应对土地闲置的期限严格加以控制，一旦超期应及时对土地进行处理，对有关责任人加以处罚。
2.5规范土地市场
城市边缘区土地的出让,并没有完全按照市场经济规律的机制,形成完善的土地市场。土地使用权出让过程中,受到有关单位和部门的人为干预过大,越权批地,批“人情地”现象存在。能很好地实行公平竞争,土地利用和土地使用者应承担的责任不能统一。为此,必须尽快建立新型的土地资源利用机制,完善土地市场。在城市总体规划的指导下,合理分配和利用土地.规范和完善城乡结合部的土地市场,借助地价杠杆来调节土地利用,可以减少盲目占用、非法占用耕地,达到保护耕地的目的。在出让土地时,要引入竞争机制,可以采取招标、拍卖等形式进行土地使用权的出让,尽量不采用行政划拨的方式,使得土地市场逐步步入规范化、公平化。
2.6加强环境保护, 减少环境污染。
环境问题是城市的主要问题之一, 受到政府的高度重视, 但是城市边缘区的环境问题却没有得到应有的重视。由于人们只顾眼前利益、忽视长远利益的开发方式, 使得城市边缘区的环境遭到了极大的破坏, 已经逐渐成为制约该地区发展的问题之一。因此, 应该重视城市边缘区的环境问题, 加强对污染源的治理, 尤其对污染大的企业要严格控制, 不符合排污标准的企业要加以关闭, 该整顿的要严加整顿, 不要让市区的环境问题出现在城市边缘区。
　3 结论
　　随着城市的不断发展，城市建设的土地需求量将不断增大，而对于耕地资源十分有限的我国来说，有限的耕地以不允许我们随意浪费土地资源。城市边缘区的土地开发与耕地保护同等重要，两者即相互制约又相互促进，城市开发需要土地资源，需要占用城市边缘区的耕地，而耕地保护又限制了城市土地开发的这种倾向，但同时，城市的发展又吸引了分散在农村的工业，吸收了农村的剩余劳动力，优化了土地结构，提高了农地的规模经营和集约经营，减轻了农村大量剩余劳动力对农地的压力，促进了农村机械化的发展和环境的改善。
因此，只有妥善处理好两者的关系，明晰土地产权，严格土地管理，进行土地市场化经营，引导城市走内涵发展的道路，并树立土地可持续发展的观念，才能更好的解决城市边缘区土地开发与耕地保护间存在的问题，才能更好的促进城乡协调，健康发展。