让城乡规划真正变成老百姓的事情——访中国城市规划学会秘书长石楠

　　“和原来的法律相比，《城乡规划法》的核心是从国家主体到民众主体，真正变成老百姓的事情。作为规划人员，要把专业的认识变成大家共同的行动，这是很重要的一点。”日前，在接受记者采访时，中国城市规划学会秘书长石楠表述了这样的观点。从国家本位向民众本位 
　　
　　石楠认为，《城乡规划法》最大的特点是从国家本位到民众本位，一方面强调了维护和保护国家的权力，另一方面强调了维护和保护民众的权利。强调公众参与、社会监督，这是一个非常大的进步，具有里程碑的价值。 

　　石楠说，过去很长一段时期，城乡规划的权威性在一定程度上被误解为规划行政管理的权威性，城乡规划工作基本定位为政府内部行政事务，缺少公众参与和社会监督。而事实上，城乡规划的民主化是社会主义民主政治建设很重要的组成部分，老百姓在规划领域的知情权是老百姓政治权力的很重要一个组成方面，老百姓有权力了解规划。因此，必须从制度上保障老百姓有机会参与到规划的全过程，老百姓提出的科学合理的建议也应该得到规划部门的尊重和采纳。这些，在《城乡规划法》的法律条文里都得到了充分的反映。“《城乡规划法》的核心，是从国家主体向民众主体，真正变成老百姓的事情。这是和原来法律相比最大的突破。”石楠说。他分析说，这与我们国家整个政治体制改革、经济体制改革的大背景有关，与不断推进社会主义民主政治制度自我完善和发展相适应，由管制型政府向服务型政府转变，保障人民享有更多、更切实的民主权利。 

　　把专业认识变成共同行动 

　　“规划本身就是属于政府和全社会的，不是规划部门自己的事情。”石楠说。他指出，过去，一些规划人员在谈到公共参与的时候，往往对它的重要性认识不够，将之视为施加在自己身上的责任和压力。另外，长期以来，规划人员重视规划编制，而对于规划实施重视不够。而规划要实施得好，很重要的一条，就是要尊重老百姓的意愿，得到大家的认可。大家认可了，才能自觉地贯彻执行。因此，要把专业的认识变成大家共同的行动，这是很重要的一点。“规划涉及政府、专家、企业、民众。过去我们忽视了企业和民众，政府很重要，专家也很牛气，企业和民众被丢到一边，就觉得企业老破坏规划，老百姓不懂规划。而事实上，要讲实施规划，谁最重要？企业和民众。他们才是市场的主体。而市场的主体也就是实施规划的主体。”石楠说。 

　　解读《城乡规划法》，其中很重要的内容是对行政权力进行有效制约。从表面上看起来，规划工作的“框框”越来越多了，程序越来越严了，要改也不好办了。然而，石楠认为，这对规划部门来讲，是好事。从法律上制约滥用规划的权力，制约规划领域本身原有的自由裁量权过大，这与过去相比是一个很大的进步。对规划部门来讲，最重要的是一种保护。 

　　朝着城乡规划的法典方向 

　　石楠认为，《城乡规划法》的目标，是要建立一个体系，朝着城乡规划的法典方向去。这就意味着必须要有一系列的法律法规来配套，形成一整套的城乡规划法律体系。《城乡规划法》中有一系列的授权，对省政府的授权，对国务院的授权，对国务院主管部门的授权，等等。根据这些授权，可以制定相应的法规。“《城乡规划法》规定要做五个层次的规划，这是政府的基本责任。但光做这几个规划够不够呢？肯定不够。做好法定规划只是一个基本的要求，你不可能光凭这些来包打天下。你必须要有其他的一些规划来补充，包括城市设计，分区规划，景观规划等。另外，还有很多研究工作怎么办？还做不做？” 

　　石楠提出，规划一方面是政府的职能，另一方面作为一种工作成果或者说是产品，它也取决于市场的需求。政府除了要做好法定规划以外，还要极力地鼓励专业人员进行创新，主张有不同种类的非法定规划，作为法定规划的补充。对非法定规划，要极力主张、大力推进，以适应市场的需要。只是要把它作为一项研究，而不是行政许可，如果想把它作为行政许可，那就得转换为法定的规划。“如果拿一个战略规划就来批地，那你肯定错了。”石楠说。 

　　比如城市设计，虽然《城乡规划法》中没有提及，但是，一定要非常重视，而且要把它和控规问题结合起来进行考虑。还有分区规划，中央政府没有禁止的事情，地方立法可以解决。再比如区域规划，法律虽然没有明确要求，但也没有禁止。就地方而言，可以跨出行政区形成联合的区域规划区，以某种形式（比如联席会议制度）形成议事机构、决策机构，大家共同推进。“这也恰好是《城乡规划法》很高明的地方。”石楠说。