见证中国城市规划50年——访工程院院士、规划设计大师邹德慈

10月18日，中国城市规划设计研究院隆重庆祝建院50周年。而中规院50年的发展史，恰好对应着中国现代城市规划事业的50年。50年迂回曲折，50年岁月沧桑，中规院经历了怎样的历史变迁？中国城市规划事业，又走过了怎样的发展历程？作为中国城市规划设计研究院和中国城市规划事业发展的历史见证人，日前，工程院院士、原中国城市规划设计研究院院长邹德慈接受了本报记者的采访。 [B]五十岁生日，四十年生命——中国城市规划工作[/B] [B]曾“休克”十年[/B] 　　 记者：中规院成立于1954年，而我国的现代城市规划工作也是开始于五十年代初。中规院走过的道路可以见证中国城市规划工作的发展历程。作为一个历史的见证人，能不能请您介绍一下有关情况？ 　　 邹德慈：你说得对，中规院的五十年恰恰对应了中国城市规划的五十年，就历史来说，中规院的经历在一定程度反映了全国城市规划工作的历程。 　　 　　中规院这个名称是1982年改革开放以后重新组建时的称呼，其前身一直是国家的城市规划设计单位，机构名称和隶属关系几经变迁，经历了曲折的发展历程。1954年10月，城市设计院建立，隶属建工部城建总局，是当时国家第一个城市规划设计机构；1956年，国家城建总局撤销，成立城市建设部，随之城市设计院隶属城市建设部；1958年，城市建设部撤销，合并到建筑工程部，随之隶属建筑工程部；1959年，国家基本建设委员会成立，随之隶属国家建委；1960年，国家建委撤销，城市设计院归到国家计委，后改名为城市规划研究院；1963年，由于种种历史原因，当时领导宣布“三年不搞城市规划”，城市规划工作暂停，城市规划研究院被撤销，后来“文化大革命”开始，城市规划研究院一直没有恢复，我国城市规划工作也基本处于停滞状态；1973年，在当时国家建委建筑科学研究院恢复设立城市建设研究所，城市规划工作开始恢复。七十年代末，国家城市建设总局成立，1979年3月，城市建设研究所扩建成城市规划设计研究所，隶属国家城建总局，明确了其城市规划的主要职能；1982年，国家城建总局撤销，组建城乡建设环境保护部，经其批准，在研究所的基础上，组建成中国城市规划设计研究院，也就是现在的中规院。 　　这个过程比一个几十岁的人的经历还要复杂。在中规院四十周年院庆的时候我就曾经说过：我们庆祝四十岁生日，实际上是存活了三十年，其中有十年“休克”了。而中规院“休克”的十年，也是我们国家城市规划工作相对停滞的十年。 [B]前25年和后25年——城市规划由被动式走向主动式[/B] 　　 记者：从历史来看，城市规划与一个国家的政治经济社会发展变迁紧密相联。在50年的历史变迁中，中国城市规划工作经历了怎样的变化？ 　　 邹德慈：城市规划确实是和一个国家的政治经济社会发展相适应的，或者说国家的政治经济影响着城市规划，影响着它的发展轨迹。就城市规划而言，我有一个简单的归纳和对比：50年可以分成前25年和后25年。前25年是计划经济时期，后25年处在经济体制从计划经济向市场经济转型的时期。经济体制的转型牵动政治机构、机制、管理方法、模式以及社会、文化、教育等各个方面的变革，尤其深刻的是观念的变化，这些变化，必然影响城市规划从理念、原则到方法的变革。 　　 记者：前25年，城市规划工作主要是在什么样的理念下开展的，进展如何？后25年城市规划工作又呈现出何种不同特征？ 　　 邹德慈：在计划经济时期，由于当时的主、客观原因，城市仅仅被看作是生产和生活的“基地”，城市发展的主要动力是国家的工业建设，国民经济计划决定着城市的发展重点、速度和规模。城市规划是“国民经济计划的继续和具体化”，是一种“被动式”的设计工作。“设计任务”来自计划经济，设计标准来自国家制订的“定额指标”。虽然如此，我国在那个时期仍然规划和建设了一批规整有序的重点工业城市，如包头、西安、兰州、太原等，在当年起到了有效配合工业建设的重要作用。但是由于那个时期在经济体制上、实力上、以至观念上的局限性，对城市和城市规划的认识和研究很不够，有些问题几乎是空白，因此国家经济困难时期，城市规划工作竟然一度被轻易地取消。 　　经济体制转轨后的25年，城市规划最具有实质性的变化是从“被动式”的设计走向“主动式”的规划。虽然在变化的过程中有时是不自觉的，但又是不可避免的。首先是市场经济体制的逐渐完善，改变了资源配置的方式，从生产要素的计划配置走向越来越多地依靠于市场的配置。计划的作用从过去的主导地位转化为指导的性质，从而逐渐“淡化”。城市规划在这种背景下，必然会被赋予完全不同于计划经济时期的一种新的、主动性的、重要的作用。 　　 记者：随着改革开放，特别是九十年代以来城镇化战略的实施和加快推进，城市规划越来越受到重视，城市领导言必谈规划。对此，您怎么看？ 　　 邹德慈：现在城市规划越来越受到重视，这是好事。我相信“城市规划不要搞了”的话不会再有人说，那个阶段永远过去了。可是重视的程度，如何重视，如何让规划发挥它应有的作用，都还值得我们深思。无论是城市管理者，还是规划专业人员，对此都要有清晰的认识。规划对城市的发展至关重要，但它并不是万能的，单靠规划并不能解决所有的问题。 [B]城市规划的深刻变革——战略、政策、设计、管理、理念 [/B] 　　 记者：在逐步建立并完善社会主义市场经济体制的历史转型中，新情况、新问题、新变化层出不穷，城市规划也必然面临变革。能否就此谈谈您的认识？ 　　 邹德慈：城市规划后25年的发展也不是一条直线，任何国家都不可能，中国也不例外。我相信今后也还是会有一些波波浪浪的。 　　 　　回顾改革开放25年来我国城市规划领域已经发生或正在发生的变革，莫过于：把城市和区域发展战略的研究引入城市规划，作为确定城市发展方向和动力的依据，解决了城市规划的“前提”；逐渐改变着城市规划仅是“未来美丽蓝图”的性质，加强规划作为政府管理城市的一种“公共政策”的作用，使规划从图板走向实际；城市设计的大量实践体现其在快速城镇化进程中的重要作用，以及认识其与城市规划的异同关系；城市规划的管理从行政方法走向科学决策与法治；理念的深化与思维方法的变化。 　　 　　[B]具体可以从以下五个方面来说： [/B] 　　 　　第一是战略。城市的合理发展、战略方向，是现代城市规划应该重点研究解决的问题。在计划经济时期我们只要按照计划确定的项目做规划就行了，这是我们搞规划的主要依据。现在依据什么？战略。研究城市发展战略是经济体制转型时期城市规划的一个重要发展和进步。 　　近年来很多城市在进行这项工作，甚至包括一些中等城市和大城市的区。值得注意的是：应该首先重视大城市和大城市地区，以及都市连绵区战略研究。研究范围应当包括区域内的中小城镇和农村地区；发展的战略除了竞争以外还应包括互利合作；一切发展战略最终都要落实到空间和地域上，与空间地域的环境合理容量和建设条件取得平衡。 　　第二是政策。在计划经济条件下，城市规划主要承担“描绘蓝图”的设计职能。在市场经济体制下、现代城市越来越复杂的巨系统中，城市规划虽无力解决城市发展的所有问题，但它得扮演一个全方位的角色，要综合、协调，宏观调控。城市规划管理城市的职能概括起来，表现为一种“公共政策”。城市规划只有具备“公共政策”的性质才能发挥宏观调控的作用。 　　首先是对城市土地的使用政策上，在市场经济条件下，城市规划首先要做的是控制，即控制一切必须控制的地区（或地段），在优先进行控制、保护的基础上，引导用地开发的方向，避免“被开发商牵着鼻子走”。另外，城市的人口政策、交通政策、环境政策、能源政策等也都是重要的公共政策。 　　第三是设计。市场经济条件下城市规划依然是一种空间性质的规划，战略和政策代替不了具体的城市设计。随着城镇化战略的实施，我国自90年代以来大量开展城市设计。在城市高速发展的情况下，大量的城市设计实践使人有“措手不及”之感，主要是人才和经验的不足。 　　首先要解决认识上的问题：城市设计应当在城市规划的框架内进行，它的实施也要纳入规划的体系，城市规划不应当把城市设计看作为“另类”。同时也要看到，城市设计具有与城市规划相对独立的许多特点，有它自身的规律性，须要认真研究和总结。 　　第四是管理。城市规划的管理（包括用地和建设项目管理）在计划经济时期采取行政划拨和行政审批的方法，其弊端是容易产生“人治”的现象。转型后带来土地使用制度和开发建设模式的变化，最本质的是市场经济的体制，必须从“人治”走向“法治”。 　　1990年，中国实施《城市规划法》，以“一书两证”为代表的许可证制度和类似美国区划管理的控制性详细规划，可以控制住城区的空间秩序，但对于宏观调控却起不了多少作用。规划管理的另一重要变化是依靠专家评审和多种方式的公众参与来加强科学、民主的规划决策，但是这方面还不够成熟。 　　第五是理念。城市规划最基本的理念是为最大多数的人创造优化的人居环境，这一点不会改变。但是，城市规划从被动性的设计转向主动性的规划，使规划师的职责和地位发生了变化，也改变了许多传统的规划方法。 　　当前，我们从计划经济时期因袭而来的某些思维方式仍然长期存在，也由此带来规划“变”与“不变”的争论。在当今高速经济社会发展和科技进步的条件下，客观世界充满着变化，也充满着不确定性，城市规划的期限是20年，是不可能做到“一成不变”、“几十年不落后”的。因此，规划要有“弹性”，允许一定时期的“修编”，在管理实施中“原则性和灵活性相结合”，要重视“近期建设规划”的作用。但是，规划中必须控制的部分应该做到“刚性”，要强制性。如何把握，是一种“艺术”。 [B]城市规划未来——空间协调核心、高新科技支撑[/B] 　　 记者：作为50年中国城市规划的见证人，对其未来也一定会有清晰的预见。能不能请您谈一谈您所认为的城市规划的未来？ 　　 邹德慈：在高速发展的时代，要明确地预见未来是很困难的。25年来主动性规划给予我们的最大启示是：空间规划的重要性。城市与区域经济的协调和可持续发展，人与自然的协调，与资源、环境的协调，城市与乡村的统筹和协调，宜人居住环境的创造，交通运输网络的构建，历史文化的保护……无不需要从空间规划上予以解决。过去以项目为中心的计划，以目标、规模、速度为主要内容的计划，以部门分割为特征的计划，都将综合到空间规划上来，以空间的协调为核心。这种变化，现在已经开始，虽然要克服许多困难和障碍，要经历一个比较长的过程，但是它的方向是无可怀疑的。 　　另外，近20年来，计算机是城市规划一项有力的技术手段。它已从过去的辅助设计阶段、利用3S技术阶段发展到近几年已经开始的信息网络化阶段。现在规划师可以从全球网络快速地收集到世界上几乎每个角落的信息，这是前所未有的巨大进步。它不仅大大打开了我们的视野，带来巨量的信息、知识、经验和智慧，而且极大地丰富了我们的思想和提高了规划的水平。可以预见，未来的高新科技对城市规划的支撑和推进，定会在广度和深度上，比现在有更大的发展。