合理控制城市内部区域差距

　　大城市内部的区域经济发展不平衡，体现着区域内部的分工合作和相互的竞争关系，这种客观存在有利于资源的优化配置。但是这种差距过大并成为一种趋势，将对大城市的整体快速发展和社会稳定带来不可忽视的消极影响，从而弱化大城市在区域经济发展中的“增长极”作用。本课题从研究地区内部差距的角度，选取了两个沿海城市——天津市所属１８个区县和大连市１０个区县，一个中部城市——郑州市所属７个区县，一个西部城市——西安市所属１３个区县作为研究对象，分析了这４个城市（以下称“四城市”）区县经济与财力发展差距的现状、特点、影响和形成的原因，通过借鉴国外经验，提出了调控城市内部区县经济与财力差距的财税政策和措施。 　　 　　■城市内部经济差距呈扩大趋势 　　 　　近年来四城市区县经济与财力的现状及特点 　　１、经济发展差距——表现在四城市区县间ＧＤＰ总量和人均ＧＤＰ的差距悬殊。下面以ＧＤＰ和人均ＧＤＰ为例加以说明（见表１、表２）。 　　另外，从产业结构、所有制结构也能反映出经济发展的差距。 　　２、财政收入差距——表现在财政收入总量、人均财政收入、财政收入占ＧＤＰ比重、财政收入来源结构的差距较大。下面以财政收入、人均财政收入情况加以说明（见表３、表４）。 　　从财政收入的来源构成看，发达区县的财政收入主要以增值税、营业税、企业所得税等构成，而不发达地区除了以上来源外，行政性收费、罚没收入等也占有相当的比重。如果以天津、大连两个沿海城市和西安、郑州两个内陆城市比较，内陆城市区县的行政性收费和罚没收入在财政收入中的比重要高于沿海城市，内陆城市一般为１０％，沿海城市一般为５％。 　　３、财政支出差距——表现在财政支出总量、结构的差距较大。以上４个城市所属区县中，由于财政收入差距较大，负担水平不同，导致财政支出水平差距也较大。下面以财政支出情况加以说明（见表５）。 　　从财政支出结构看，财政支出越高的区县建设性支出的比重越大，如天津市西青区达到３３１２６万元，占其支出总数的５５．１７％。而经济较为落后的区县建设性支出所占的比重很小，如郑州市中牟县仅为８％。与此同时，越是经济落后地区，人员经费占财政支出的比重越高，如郑州中牟县高达４５％。１９９５年大连北３市财政供养人口６０１４７人，比５年前增长了３８．５％，５年财政支出增长的７２％都是源于财政供养人口的增加。 　　４、财政负担差距——表现在财政供养人员、财政供养系数的差距较大。以上４个城市所属区县中，财政负担差距很大，我们以财政供养系数来说明财政负担的情况（见表６）。财政供养系数是财政供养人数占当地总人口的比重。 　　５、实际财力差距。地方留成收入＋补助收入＋调入资金－调出资金＝各区县实际可安排财力。实际财力是衡量区县政府财政实力的最重要指标。四城市区县财政实力差距很大，如２００１年天津市西青区可安排财力６．１亿元，是汉沽区的５．２倍；西安市碑林区可安排财力达２．７亿元，是灞桥区的２．６倍。 　　通过对４个城市所属区县经济与财力差距的分析，我们可能得出这样一个结论：即目前大城市内部区县经济的发展很不平衡，而且区县间经济与财力的差距呈不断扩大的趋势。我们认为四城市区县经济与财力状况存在一定的规律性： 　　１、财力随经济发展水平的变化而变化。 　　２、从动态看，经济与财力发展最快的区县往往不在城市中心地区，也不是边远的区县，而是在城郊结合部的区县。 　　３、政府的经济发展政策对区县经济与财力状况产生重要影响。 　　城市经济与财力差距扩大化产生的影响 　　上述四城市区县经济发展的不平衡，反映了城市内部区域经济发展不平衡的客观规律。城市内部区县间由于地理位置不同、资源条件不同、科技水平和管理水平不同所带来的经济效益差别，同时反映了由于上述资源禀赋的不同所形成的区县之间的分工与协作关系。这种特殊的关系是建立在市场经济基础上的，从根本上说有利于促进资源的优化配置。但区域间的差距过大，并加速发展，其对经济与社会的消极影响却值得引起重视。 　　１、影响城市功能的发挥。从城市功能的角度看，城市经济是一个有机的整体，城市内部区域之间存在着纷繁复杂的分工与协作关系。城市内部不同区域承担着城市不同的功能，哪一个区域和环节发展滞后，都将成为城市经济发展的“瓶颈”，从而影响城市功能的发挥。经济学上，这种经济发展受落后地区牵制的情况被形象地称为“木桶效应”。从城市经济的角度看，一个城市内部发达地区与落后地区差距过大，落后地区不仅对整个城市经济发展产生牵制作用，也将使城市功能下降，使得城市丧失在区域经济发展中的“增长极”地位，从而影响到整个区域经济发展效率。 　　２、影响城市经济和社会的均衡发展。区县间的差距扩大会加剧城市内部的贫富差距，落后区县由于受财力的限制，在基础设施、教育、科学、文化等方面的支出相对不足，有的贫困县连政府基本的公共预算支出都不能满足，更无力进行经济建设，这种情况反过来进一步扩大了与发达区县的经济发展差距，加剧了经济增长的不均衡性。如西安市所属的困难区县财政支出困难，无法按时发放财政供养人员的工资，县域城市建设更处于停滞状态，市本级每年用于困难县的财政补贴和发放工资的转移支付资金达到上亿元。 　　３、影响财政的平衡、稳固、协调运行。区县经济发展和财力差距的扩大，导致一些区县因财力不足而收支矛盾尖锐，困难重重，而另一些区县财力相对过剩。从整个财政资金的使用效率来看，这种情况降低了财政资金的使用效率，不利于公共服务均等化目标的实现，影响整个财政运行机制的平衡性、稳固性和协调性。 　　４、影响社会稳定。由于财力差距过大，不同区县间在行政能力和社会公共服务能力上也存在很大差距。财力较好的区县行政能力和社会公共服务能力较强，教育水平、就业水平、治安状况都比较好，而财力较差的区县在这些方面都难以保证。这种状况，不但影响经济的整体运行效率，在财力较差区县还会引发一系列社会问题，如形成城市中的穷人区和富人区，加剧社会的两级分化和社会矛盾。 　　形成城市内部区县经济与财力发展差距的原因 　　１、经济发展环境的优劣是导致差距的根本原因。首先，地理位置、资源条件等方面的差异是影响区县经济发展的决定性因素。其次是经济结构的合理与否直接影响各地经济发展水平的增长。 　　２、分税制财政管理体制不完善是影响城市内部区域差距的重要原因。 　　３、城市内部区域财税管理水平的差异直接影响区域间差距的程度。 　　４、经济发展意识不强及调控手段乏力，也对区域差距的扩大产生一定的影响。 　　此外，我国实施“市管县”模式的行政区划体制改革过程中存在一些问题，如不切实际地强调中心城市的带头作用，中心城市“管县”太多，甚至人为地把一些在经济发展和地理、地域上与城市毫无关联的、发展水平悬殊的县区纳入城市行政管辖之内。这使得本身就缺乏长远科学规划的城市在区域经济发展中力不从心。 　　 　　■调节城市内部经济差距的思路与对策 　　 　　１、调整国家宏观经济政策，把加快小城镇建设作为调控地区发展差距的基础环节。 　　要缩小城市区县经济与财力的差距，首先要着手于缩小区县间经济发展的差距，因为经济是财政的基础，对于落后的区县，只有经济发展了，财政状况才能从根本上好转。从国家宏观经济政策的角度看，要从加快小城镇建设入手，逐步调整城乡收入差距，积极推进和深化城乡体制改革，尽快形成平等对待城市中心区与边远县，平等对待市民和农民、平等对待外资企业、国有企业、个体私营企业和乡镇企业的政策体系。在分配政策上要进一步向农民倾斜，向贫困地区和贫困人口倾斜。继续推进农业产业化，尤其是加快落后区县农业产业化步伐。从财力与城市化的关系看，城市化程度越高，财力越好。因此要加快农村城市化进程，把加快小城镇建设作为帮助困难区县脱困的一个重要措施。从四城市区县近年来的发展经验来看，积极引进外资是落后区县加快发展的一条捷径，市级政府应通过帮助落后区县完善基础设施，调动外资到落后区县投资的积极性。在城市产业结构和产业布局调整中，也应尽量把市中心的第二产业向不发达地区转移，以带动这些地区的发展。 　　２、加大税基共享力度，要进一步完善中央与地方的分税制财政体制。 　　一方面，中央应进一步明晰政府间事权划分，重新界定财政的职责范围，运用比较优势原则，将地方具有比较优势的事权项目划归地方；加大税基分享制的力度，即税基由中央政府统一确定，不同层次政府共享税基，分率计征，这样可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有较高的可预见性，并增加了地方政府拥有主体税种的可能；另一方面，逐步建立科学、规范的转移支付制度，使转移支付成为调控地区财力差距的主要手段。另外，通过简化转移支付形式、强化专项拨款的管理，建立严格有效的专项拨款监督体系，确保专款专用。运用因素法，规范转移支付技术方法，增加转移支付的科学性和有效性。 　　３、加大市级财政的集中度，逐步取消非体制财力集中政策。 　　与一般省级政府不同的是，大城市的市级政府本身承担重大的公共服务职能，所以大城市市级财政应当适当加大财力集中度。一是从财力分配上进一步加大市级财政的集中力度。因为市级财政集中过少，不仅影响市级财政对区县级财政的转移支付能力，也会影响城市功能的发挥。二是对现行税收返还机制进行简单调整和改造，适当扩大地方财权，保持现行税收返还规模不变，将现行税收返还变为市对县的定额平衡补助，再根据财政状况增加一定的资金用于弥补财政收支差额。三是建立激励机制，建立发展基金。对于发展较快、达到或超过一定指标的从市里收入中拿出一部分给予奖励。科学、规范的财政管理体制将能极大地促进和推动各地加强财源建设、加大财源培植与开发力度，培育新的财源增长点，有助于合理调整中央与地方以及各级政府之间的财力分配关系，调节地区间财力水平，抑制地区间财力差异扩大的趋势，实现地区间财力分配及其公共服务水平的大体均等化。 　　４、采取多种措施加快落后地区发展，增强自身发展的内在动力。 　　首先，地方政府适当给予落后地区政策体制上的倾斜优惠，加大其基础设施建设和人力资源开发。对落后地区政府在固定资产投资、利用外资、银行信贷、外汇、对外贸易、税收等方面应给予政策、体制上的倾斜照顾。加快落后地区的开发，必须把基础设施建设放在首位，特别是交通、通信、水利等投资比较大的基础设施建设项目，城市政府应在通盘考虑和科学论证的基础上，给予重点扶持和安排，以优化其经济发展的环境和条件。通过适当超前的基础设施建设，为落后地区的经济开发乃至起飞创造必要的条件。其次，增强落后地区发展的内在动力。在缩小区域差距的过程中，欠发达地区应充分利用自身的资源优势，发展特色的优势产业、支柱产业，使自身的资源优势转换为经济优势，经济优势转换为财源优势，财源优势转换为财力优势。加强财政支出管理，优化支出结构，控制财政供养人员的过快增长，提高财政资金的使用效益。此外，必须重视落后地区人力资源的开发，加大对落后地区的教育投资和支持，增加落后地区的教育投入。用有限的资金促成落后地区的“造血”功能，增强发展的内在动力。 　　５、健全财政信息统计系统，建立区域差异的预警机制。 　　除了通过对落后地区的政策倾斜、加大转移支付力度等事后调控外，政府还应进行事前干预。依据宏观经济运行状况，判别财政运行的临界指标和经济景气指标，为有效地制定和调整政策提供依据。建立与经济发展和财政宏观调控相适应的财政信息统计体系，全面把握经济发展速度、经济变化周期、主体税源、国有资本等变化趋势，采取设立监测网、委托调查等方式进行跟踪监测。首先建立一条区域经济与财力差异预警线：包括区域之间的人均经济总量指标的标准差和变异系数来监测区域之间经济发展水平绝对差异和相对差异的变化情况；经济水平最高的区域与最低的区域之间的人均经济总量的极差和比率，监测区域经济差异的极端情况变化；低收入的区域在全市人均经济总量中所占的份额监测区域经济扩大的程度。然后设定预警指标的临界值，即区域经济差异变化达到了某个确定的程度需要引起注意，事先采取措施对其进一步的变化进行调控，可以根据近年来区域经济差异扩大的情况以及对未来变化趋势的预测，把调控区域经济差异的目标定为不使区域经济差异继续加速扩大，即控制各个预警指标的增长速度。最后，对所选择的预警指标进行跟踪调查，在一定的时间间隔里（如，一年、半年）具体测算各个预警指标的实际值，并对未来的变化进行预测，与事先确定的临界值进行比较，决定是否采取相应的调控措施。 　　总之，城市内部区域差距是经济发展过程中的必然现象，但这种差距若超出了稳定发展所能承受的范围，则会阻碍城市社会经济的全面进步。目前我们要面对的是，在承认差距和客观认识差距的同时，如何防止它进一步扩大，中央政府和地方各级政府都需要从制度建设、体制完善以及宏观政策调整等多方面下手。除了要从财政体制完善和财税政策调整方面采取措施外，还要着手从宏观区域协调政策、行政管理体制改革等方面全盘统筹考虑，例如在行政级次设置、地方政府职能定位及政府间事权明晰等方面推进改革，包括对现行“市管县”体制进行必要的反思，借助于社会制度的全面创新寻求根本的出路。 　　 　　■国外如何解决城市内部差距问题 　　 　　国外解决大城市内部地区差距的政策目标，旨在促进各地区的均衡发展，即缩小各地区在收入和福利方面的差距，促使各地区内部拥有大致相同的就业岗位、住宅、服务设施以及良好的自然环境。各国的城市政府在解决地区差距时所采取的政策措施主要有如下几个方面： 　　对落后地区实行经济资助与补贴 　　国外城市政府对落后地区的经济资助与补贴重点集中在三个方面：对在落后地区的一次性投资补助；对生产性的基本设施进行投资补助；对高技术的职业位置予以补贴。西方区域经济理论认为，区域间产生差距主要由三大因素造成：交通运输、投资和知识的积累，但如果资产和脑力资本能在区域间流动，那么区域间的差距会缩小。落后地区的最大特点是缺少就业机会，而就业机会只有通过投资才能实现。故而加大对落后地区的投资补助，尤其是对生产性基础设施的投资补助，显得格外重要。因为投资一方面能够影响区域经济的竞争条件，刺激生产，创造就业机会；另一方面又能提高当地居民的生活水准。而对高技术职业位置予以补助，对于落后地区来说也很重要，首先这种职业位置极具竞争力，其次是从事这种职业的人往往购买力旺盛，能带动当地第三产业的发展。城市政府对落后地区经济资助与补贴的形式，主要有以下三种：在公共项目招标或者公共事业（公交、水电、煤气、热能供应等）的收费标准上实行地区价；通过投资津贴、投资补贴等手段，对私人投资者实行一系列的优惠措施；以非货币形式出现的促进措施，例如出售土地时实行价格优惠或者分期付款等。 　　直接对落后地区的基础设施建设和教育进行投资 　　西方国家区域经济政策实施中，政府投资方向的选择几经变化，最终定位于以基础设施和教育投资为主，以避免政府投资于制造业企业引起市场竞争机制的不健全。发展和完善落后地区的基础设施，提高人口素质，以增强落后地区经济竞争能力，是更重要的战略考虑。完善的交通运输体系，可以降低企业的成本，方便本地区与其它地区的经济联系，同时发达的交通体系，频繁的物资与人员的流动也会带来经济发展所必须的信息。一般说来，发达的交通业会产生发达的商贸活动，会促进信息通讯业及第三产业部门全面发展，因此创造了活跃的市场体系。与其它部门相比，基础设施部门具有最大的外部化经济效果，对教育的投资也都具有这一特点。因此，对于一个地区的发展而言，它可以依靠外部输血来获得短期发展，甚至是很快的发展，但是要实现长期持续稳定的发展，就需要有好的基础设施，好的市场机制和高素质的人才。 　　加强城市政府对各地区政府的转移支付 　　城市政府主要通过财政转移支付手段对各地区的财政进行调节。由于许多公共服务项目主要由各地区承担，城市政府即通过转移支付的形式对欠发达地区给予财政上的大力补助，以平衡各地区的公共服务水平。同时，它也是城市政府调节和控制各地区政府行为，以实现其区域政策目标的重要工具。城市对各地区政府的财政补助不断增加，各地区政府对城市补助的依赖性也在加强。城市财政补助主要有专项补助、分类补助等形式。专项补助是为了支持那些特别专门化的项目而设计的一种有条件的补助，其中大部分是按照人口、人均收入或者财政能力等作为衡量需要程度的标准，合格者均可自动获得这种补助。其他的专项补助大多是以计划项目为基础的。分类补助不像专项补助那样带有较强的约束性，城市政府只规定作用范围，也没有资金配套率方面的要求。 　　鼓励和支持社会各方面参与落后地区的开发和建设 　　为推动落后地区经济的发展和工业化进程，很多城市政府都制定了特定的优惠政策鼓励企业家以及社会各界向落后地区投资。为促进技术开发和转让，很多城市政府都采取了对落后地区从事科研开发的人员提供工资补助、对进行技术转让项目提供参股资本、对研究改善市场销售情况的企业计划提供补助等措施。 　　值得注意的是，发达国家长期来注重城市区域规划、城市内部区域功能分类、定位，这是他们有效协调城市内部区域差距的基础。在缩小我国大城市内部区域差距、促进各地区经济协调发展的过程中，外国成功的经验可以给我们带来有益的启示。