《南风窗》独家策划：中国土地忧思录

　　今年元旦以来，国务院总理温家宝同志多次就错综复杂、形势严峻的土地问题作出重要批示。仅六七月间作出的长篇批示就达四次。 　　为什么我的眼里常含泪水，因为我对这土地爱得深沉。 　　―—艾青 　　土地大挪移 　　这不是一篇关于中国土地资源高度稀缺的老生常谈，对于一个长久承担人口失控后果的大国来说，危机始终是不言自明的。 　　在经济增长率持续保持世界纪录、加快工业化和城市化的中国，越来越多宝贵良田转化为钢筋混凝土也许不可避免。因此，我们只有将焦点专注于分配问题，才能解开一个早应大声公开的谜团。 　　中国当前的土地问题，最重要的是其创造的财富和福利，在地区之间、利益集团和社会集团之间、个人之间的分配，当然也包括不同时间中(当前消费和投资未来之间)的分配。归根到底，所有资源问题本质上都是资源产生的财富随着时空在各集团之间分配方式的冲突和斗争。 　　大地喧哗骚动 　　7月31日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，就清理整顿各类开发区用地，加强土地管理做出部署。其主旨，就是采取断然措施，制止各级各类开发区乱批滥占耕地，遏止近年来我国耕地锐减的趋势。 　　就在这次会议召开前后，名副其实的土地之战，已在中国从南到北的农村地区呈现愈演愈烈之势。 　　河北省新乐市，一名副市长和公安局一名副局长坐镇指挥，出动20余辆警车和上百名警力强行征地，与同常店村1000名村民发生冲突，剧烈时砖头乱飞，乔装采访的一名新华社记者被四五名警察痛打，幸被当地老百姓救出，藏到家里反锁上门才幸免于更加恶劣的后果。 　　福建仙游县枫亭镇，因枫亭工业园区征地，东岭村原有土地500多亩，人均耕地仅二分。枫亭工业园区项目上马后，该村被征土地450亩。村民不能接受协议，遂不让开工。仙游县及枫亭镇政府调动600多名“执法人员”到东岭村强征土地，与村民发生严重冲突。一时石灰、粪尿、石块飞舞，一些坐镇指挥的县、镇领导也被愤怒的村民泼了一身人粪尿。 　　公说公理，婆说婆理，具体事件的是非曲直，我们难遽判断。但是，各地因征地矛盾而激发的群体事件时有发生，已成为影响社会稳定的一个重大隐患。而大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，已成为突出的社会问题。 　　国土资源部提供这样令人心惊的数字：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。 　　国家信访局去年受理土地征用的初信初访4116件，大部分聚焦在失地失业问题上。从地区分布看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%。这意味着城市化和工业化速度愈快，失地失业的农民难题就愈突出。 　　农业部提供的数据显示：最近两年，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上。 　　农民失去土地，意味着社会保障能力的丧失。据一份调查材料显示，浙江省1999年至2001年征用耕地57.7万亩，造成87.8万人失地。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。专家保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。这是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济发展的重大难题。 　　征地：强化城乡二元化格局？ 　　今年7月初，一位北京的部委领导到南方考察，经过一个地级市时，当地市长向部长夸耀说：本市新技术经济开发区没有花财政一分钱，却建成了全市最漂亮、最高档、最绿色、最适合人类居住的社区。 　　这位曾在地方工作的部长不客气地说：“这件事你蒙不得我，我了解这勾当。从农民手里贱征贵卖，你没花一分钱，也许还赚钱呢。这哪里是征地，分明是吸血嘛！” 　　近几年来，中央提出加快城镇化进程，城镇化发展很快，但由于国力限制等原因，实际工作中大多是片面强调城市建设，对城乡经济统筹，基本上是心有余而做不到。中国的财力、物力仍然向城市聚集。 　　特别在中西部地区，60%的农村近10年来反而有凋敝之嫌。在城镇化不断发展的同时，农民境况却依然艰难，从这个意义上说，这是“反城镇化”，因为这样的“城镇化”强化或固化了原来不合理的城乡格局。 　　当前，各大中小城市都在强调加快城市化，将城市化进度作为自身政绩目标。推进城市化，就需要道路、住房等的建设。资金从何而来？自然而然想到“土地出让”。因为城市化与土地出让如此紧密相连，以至于我们可以通过观察和预计目前城市化进程，来看看当前土地经营到了何其离谱的程度。 　　据统计，在各地城市的共同推动下，最近10年，我国的城市化进程以年均提高0.63个百分点的速度发展，按这一速度，在未来10年内，我国城市化水平将达到世界发展中国家38.4%的平均水平；在未来20年内，将达到世界47%的平均水平。根据国务院发展研究中心的研究，我国城市化水平要达到47%的世界平均水平，需要转移农村人口1.5亿人，如果要将城市化水平提高到与中国工业和经济发展相应的水平，则要转移农村人口2.5亿人，这里还不包括每年城市将有800～1000万左右下岗失业职工的安置问题。按照这一估算，从目前开始，我国未来20年内至少要建1000万人口的城市20座，或100万人口的城市200座。这一目标是否可能呢？据联合国统计，到2000年12月，全世界100万人口的城市才有341座。 　　两组数据间的巨大反差，从一个特定侧面反映了城市化“大跃进”之近乎“画饼”。 　　更锋芒毕露的“剪刀差” 　　据一些学者测算，建国后为实现工业化原始集累，推行的城乡二元化战略，主要通过粮食价格的“剪刀差”，30年左右时间城市从农村“积累”走至少8000亿人同币。而最近十多年间，通过“廉价征地”这一把“金铰剪”，城市从农村也就是从农民手里“积累”了2万亿元人民币。 　　很多城市发展规划，“堂堂正正”就以打农民土地算盘为基础。如开发浦东时，向当地农民征地，一亩粮田补偿2.3万元，一亩菜地补偿2.8万元，再投入六七万元完成“七通一平”工程，等出让给开发商时，已高达二三十万元一亩。 　　据测算，改革开放以来，通过低价征用农民的土地，使农民蒙受了2万多亿元的损失，这些资金足以建设起农村居民社会保障体系的框架。目前通过农村信用社渠道、邮政储蓄渠道，每年从农村流向城市的以千亿计的资金还不算。农民一年辛辛苦苦打工或种地挣来的，却不能用于农民自身发展。城市用这些钱上项目、搞建设，反过来还要占用农民土地。 　　所以，让性情最好的人也要生气的说法就是“城市到了反哺农村的时候了”。 　　其实只是说，能不能少吸一点血。 　　全封闭、隔离式的城市化？ 　　近日，新华社发表了一篇“振奋人心”的新闻：中国高速公路总里程已经超过日本，以1万公里的水平仅次于美国。据说，中国的下一步目标就是超越美国！ 　　中国是世界上耕地最为稀缺的第一人口大国，而国土面积近似的美国则是世界耕地最多的大国，其人口仅有中国的不到1/4！ 　　高速公路征地是中国土地问题中非常奇特的一部分。对农民的补偿从每亩1万多元到引起群体事件的每亩千把块不等。但统统都是一次性的，这意味着即使达到每亩2万元的高标准，对于一个农民家庭要真正从第一产业转移出去，也仅是杯水车薪。 　　很大程度上正是因为高速公路征地成本低廉，它在中国成为带来巨额利润的行当。尽管一直有声音呼吁，但农民以土地入股高速公路仍然不被允许。 　　同高速公路类似的是中国的民用机场，中国修建机场的热度完全可以同高速公路相比美。二者除了都有暴利可图，都有形象工程的共同特点外，还有一个特征，那就是农民牺牲最大，从中获益最少。而数以亿计的中国农民和流动工人，则主要依靠早已不堪重负的铁路系统和普通公路辗转千里。 　　高速公路不仅切断了乡村之间天然的联系，很大程度上也切断了城市与乡村之间的联系。现在，从北京驱车经高速公路到上海，全封闭的高速公路及其绿化带，使你看不到中国农村的真实情景。于是，中国的城市同太平洋对岸的更为相似，但与高速公路两侧之外的绝大多数地区对比强烈，犹隔国境。 　　而作为城市化的基本部分，高速公路和机场对耕地的占领规模不下于城市圈地。 　　拥有2.14亿辆汽车的美国，已经铺设长达630万公里的公路，长度相当于环绕地球赤道157周。汽车不仅需要公路，而且还要停车场。美国修建公路和停车场占用的土地已多达1600万公顷，这一面积很快就能达到美国农民种植小麦的2100万公顷耕地。 　　一个大区别是，随着汽车数量趋于饱和，发达工业国家修建公路的步伐正在减慢。美国每4人就有3辆汽车，西欧和日本一般每2人有1辆汽车。 　　中国的汽车拥有量现在只有2400万辆，但今后若达到每2人1辆，与日本不相上下时，就是6.4亿辆。假设中国与欧洲和日本一样，每辆汽车占用0.02公顷土地，中国的汽车拥有量达到6.4亿辆，就要占用1300万公顷的土地。其中大部分是耕地。 　　这个面积相当于中国现有稻田面积2300万公顷的一半以上。这些稻田生产了1.35亿吨大米，其中一部分稻田是一年两季。 　　以《谁来养活中国》一文著名的生态经济学家莱斯特·布朗尖锐地说：“汽车和农作物的土地之争已经演变成富人与穷人的争夺。政府用从全体人民那里征收的税款，为建设汽车产业基础提供补贴，事实上就是利用穷人的钱来保护富人的汽车。政府为建设以汽车为主的交通系统提供补贴，就必然要占用耕地。从目前情况来看，发展中国家有汽车的人根本不可能超越少数富裕阶层的范畴。在这种情况下，提供补贴就是以几乎看不见的方式重新分配收入，利用穷人的钱为富人服务。” 　　也为城市居民说句话 　　描摹当代失地农民的画像，确实让人心酸。但若统而言之，城市居民是受益群体，却也有失公平。因为除了大家都可以看到的高楼大厦和公共绿地外，大多数市民从中国的“圈地热”中受益有限。相反城市改造项目对许多普通人而言，是一种现实和心理的挑战。 　　最近，海外传媒刊登了一篇《制造一颗经济定时炸弹》的署名文章，为国内《参考消息》所转发，在海内外引起不小轰动。通过这篇文章，人们才知道，在北京，平均每3000个市民就有一家房地产公司！全中国有超过3万家的房地产公司。 　　常驻北京的政治经济学家及律师劳伦斯·布拉姆发表的这篇文章说，“北京的地平线上已经可以看到零散的证据：开发商用光了预算，留下聚集尘土的混凝土框架，然后转移到另一个地点重复这一过程。 　　“去年，北京有9000万平方米商品房没有售出，其中半数其实是上一年遗留下来的。今年第一季度内，未售出的商品房又增长了9.6%。但建筑狂潮仍在继续。 　　“对中国房地产投资平均每年的收益率是15%—大约是全球平均水平的3倍。 　　“在北京，70%的利润来自转售土地和项目批准的过程。实际的建筑开发商通常购买经过多次倒手的土地。除了土地的价钱，房地产开发商还有‘间接支出’—基本都是腐败款项。” 　　上海等地的情况也是半斤八两，文章说:“上海的台湾开发商透露，为了得到批准和许可证，他们平均每月需要支出几十万人民币的娱乐费。” 　　这些黑暗的成本堆积成高耸入云的房价，需要一般人家两辈子积蓄才能购置。 　　《参考消息》转发的上述报道或许不尽准确，而国土资源部提供的统计则表明，80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守的估计每年也达100亿元以上，“比走私造成的损失还要大”。 　　“2001年至2003年间，约2000家公司在深圳和上海股市上市，其中348家是房地产公司。简而言之，在银行不良贷款上摇摇欲坠的脆弱的房地产如今占据中国资本市场登记财产的28.86%。《福布斯》双周刊里列出的2002年中国前10名首富中，7人是纯粹的房地产大亨。他们的财富来自以美梦般的项目为由借贷银行资金，随后将这笔钱挪作它用。如今，银行资金中约有4000亿元陷在房地产项目中。” 　　中国的房地产泡沫，更大范围地说土地泡沫和城市化泡沫，通过直接威胁着中国脆弱的银行系统，使人们对地产-银行危机导致的东南亚金融风暴心有余悸。 　　在北京注册的5000多家房地产公司，真正具有开发实力的不足1/10。多数企业由于缺乏开发实力，往往靠炒地皮、卖项目维持生计。因此，持地观望，待价而沽，转卖项目，牟取暴利的生意，在房地产业屡见不鲜。一个楼盘几易其手，地皮价格自然也随之翻番。 　　据媒体披露，北京不少房地产开发商自身资金投入量，甭说是30%，甚至不足10%。像手中只有数千万资金就敢玩几亿资金的楼盘，只有近亿元资金却敢操作十几亿、几十亿项目的企业大有人在。 　　据2003年2月20日央行公布的《2002年货币政策执行报告》披露，在央行抽查的全国商业银行20901笔房地产贷款中，“发现违规贷款和违规金额分别占总检查笔数和金额的9.8%和24.9%”。违规金额总数高达366亿元。这仅仅还是抽查，若是全部检查呢？后果不敢设想。 　　有些城市的拆迁改造史，简直变成了居民的辛酸史、血泪史，破坏了经济发展、市场秩序、社会公平与稳定。“拆迁”已成为与“三农”(农民、农业、农村)问题同样突出、同样是新一届政府必须重点解决的社会经济问题。 　　土地：腐败的一大温床 　　马克思曾引用威廉·配第的话说，“劳动是财富之父，土地是财富之母”。马克思的原意是：土地一旦与人的劳动相结合，就是创造物质财富的源泉。 　　但是在一个特殊的时代，同土地结合产生财富的已不仅仅是劳动。我们看到的是一个被贪欲、愚昧和头昏脑胀引诱、玷污和凌辱的财富之母。 　　中国的土地价值无量，仅国有土地一项，静态估算货币价值达25万亿人民币。土地资产数额巨大，具有价值增值功能，又属于不可再生资源。按照市场供求规律，土地的供给稀缺性与需求的无限性，便成了经济转型时期权力寻租高额暴利的肥肉。 　　翻看近年来有关贪官的报道，几乎每个贪官都与土地开发中的腐败有关，成克杰、胡长清、慕绥新、马向东等等。其中，最典型的案例莫过于广东省原副省长于飞，他利用职权为其女儿在香港注册的皮包公司批地3500亩，一转手便狂赚2800万元人民币。 　　最近从东北到上海，“大富翁”画皮背后的长长阴影，都是土地。 　　沈阳的“荷兰村”，最初以高科技农业项目立项而圈占大片耕地，后来却在报纸上大打房地产销售广告，销售的“菲菲澳家”占地8平方公里。 　　今年1月12日，温家宝同志批示：“一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人‘寻租’的手段。不少国土部门管理松弛，有的甚至执法犯法，给不法分子大开方便之门。” 　　SOHO中国有限公司董事长潘石屹说，北京有的开发商通过关系拿到1000亩地，每亩地原来是50万元，现在涨到70万元，仅这1000亩地他就可以获利1亿元，相当于万科公司1000多人一年创造的利润。 　　从本质上来说，房地产的泡沫同时也就是土地泡沫。 　　“富豪落马”，使媒体总结中国房地产界富豪积累财富的基本流程是“低价获得土地→向银行等金融机构抵押套取资金→用套取的资金进行下一轮土地的运作，如此循环，直至资金链条难以支持为止”。 　　土地出让过程中寻租的形式也纷繁复杂。首先，当前很多国有土地仍然是通过协议出让或划拨形式，其间的不透明自然酝酿了寻租的机会。其次，因为不同用途的土地价格不同，于是擅自改变土地用途就成为寻租的一个途径。 　　因此，在房地产的市场化开发背后，则是大量土地出让的非市场化，是行政价格与实际市场价格之间的巨额差价。这既是驱动不少地方政府大量卖地的动力，也是寻租行为产生的温床。 　　不要“拉美化” 　　据统计，截至目前，全国失地农民约在8000万左右，而且基本上属于失地又无恒业者。在中国经济保持高速发展过程中，这些失地农民基本上可以通过在城镇打工获得起码的就业状态。但是一个尖锐的问题在于，没有人能够保证中国经济特别是世界经济保持非周期性的繁荣昌盛。 　　一个最尖锐的问题在于，中长期内，也就是10年以内甚至20年内，中国的农民不会出现人力资源素质方面的飞跃，也就是不能跨越素质门槛。这样，构成农工基本就业的如城市基本建设构成，将必然面临空间逐渐萎缩的前景。 　　从近期看，农民工在城市里获得稳定生存条件的环境不容乐观。首先，通过宁波等地的实践证明，改革乃至取缔户口制度，并没有形成人们预计或担心的大量“农转非”情况。因为，对于绝大多数农民工来说，永久性的城市生存成本过高。在城镇打工所得，补农有余，而脱农不易。与此同时，中国的综合国力或者说城市环境的承载能力十分有限。 　　今年春天的非典突发事件，从4月20日起三天时间，北京市近200万民工潮水一样撤离，其意义并未得到充分认识。我们要看到：首先，农民工根本没有融入城市；第二，城市并不能有效地容纳农民工；第三，无论怎样，农村土地确实是中国社会突发性事件爆发时农民工的堡垒。农民工在城市的就业环境十分脆弱，假如在家乡已无地可守，后果不堪想像。 　　经济发展-城市化加快-农民永久离开土地-城市容纳力崩溃-经济发展出现波动-新兴工人成为城市失业群体-后退无路和城市贫富分裂-持久动荡-国家和城市经济回天乏术。 　　这就是拉美化！ 　　中国土地问题的根本还在于，当中国现代化进程加快，城市不断拓展时，土地价值飞涨后在国家、地方政府和农民之间的分配却被滞后的法律法规扭曲。 　　同样一块地，种粮食和盖厂房，价值有天壤之别。在广东省佛山市，综合平均种植业、渔业等的年收入，当地一亩地的年产值为5296元。要按农民算法，去掉各种投入，会种地的人一亩一年能挣200元，不会种的到头来还得赔钱。但如果盖上厂房，情况就大不一样了。比如在佛山某村，厂房的出租标准是每年5.6万元／亩。 　　但在中国现有法律框架下，不能随意改变土地用途。按1982年《宪法》规定，城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，一般属于集体所有。而农村土地大致可以分为农用地和建设用地。按今年3月实施的《土地承包法》，农地的使用权可以进行交易；但农村建设用地的流转，在法律上一直存在各种各样的限制。按现行《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这些限制，使农地所有者无法通过土地流转获得相应收益。 　　这意味着，在农村，集体所有的土地，如果要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即改变所有权，将集体土地征用为国有土地，此后其使用权才可以有偿出让。恰恰在土地征用过程中，农民的土地财产权益受到了集体性侵害。 　　于是，在一些地方农地征用制度演变成城市从农村攫取利益的抽血机。 　　制度本身的不完善是根本原因,当前迫切需要对征地制度进行改革。 　　国土资源部在1999年专门设立课题，2001年启动第一批9个城市进行试点，2002年又扩大10个，主要从几方面对征地制度改革进行试点： 　　首先缩小征地范围，虽然在城市发展中不可能完全做到按公益目的征地，但应尽量朝这个方向努力； 　　第二，补偿问题。要引进市场经济规律，土地用途加上社会保障这两部分组成，大大提高补偿标准，尤其要考虑社会保障，让农民享受医疗、养老保险，享受城市的最低生活保障线； 　　第三，安置问题。原来法律没有明确规定，有的地方货币补偿后就把农民一脚踢开不管了，下一步应通过不同途径来进行安置，有一定技能的可以让其就业，或者自谋职业，还可以在占用土地上划留一部分地让农民自行开发经营，使农民有长期稳定的收入； 　　第四，征用程序。过去征地，农民的知情权、参与权没有得到体现，往往是批后才公布，现在实行征地前公告，并签订协议，农民如有意见在征地过程中就可以反映； 　　第五，裁决。过去实行谁批准，谁裁决，现在引进司法裁决，以体现公平。 　　然而，许多问题远远超过了国土资源行政主管部门的制度设计能力。 　　如果高大的楼房、宽阔的公路依然是考核地方官员政绩的根本，如果头重脚轻的财政体制仍旧使县乡两级饥不择食，如果中国的农民仍然不是土地真正的财产所有者，如果党的十六大提出的统筹城乡经济还没有变成强力的制度约束，如果作为城市化天然主角的农民无法参与城市化并享受现代工业文明和城市文明，所有“暖风吹得游人醉、只把杭州当加州”的国人，本质上仍然生活在真正人类城市文明的前夜。