专家纵论《环杭州城市群规划》

　　浙江日报编者按：12月10日，省政府在杭州召开了《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划》专家论证会。两院院士周干峙，中国工程院院士潘云鹤，中国科学院院士齐康、王颖等30多位省内外专家高度肯定了《规划》，指出《规划》具有综合性、开放性、时机性和可持续性，对环杭州湾地区经济社会的发展将起到重要的指导作用。同时专家对完善规划和实施规划也提出了许多中肯的意见和建议。今天刊登的是部分专家的发言摘要。 　　规划很重要，也做得很好。中央最近提出的五个“统筹”，无一不与城市规划相关，这个规划编制非常及时，抓住了机遇。规划中提出了很多很好的建议和问题，特别是“统筹规划、有限开发”的开发概念。下一步建议：1.规划不仅要编好，关键是要实施好。要成立机构，建立机制。不仅省里要成立协调机构，省际和市际也要建立相应协调机制。区域规划中协调的作用很大，不能光看体制，要用新观念、新眼光来看待这个问题，协调工作有所推进，规划的编制才有实际意义。希望有一个能起作用的组织来实施规划。目前很多地方的规划水平低不仅仅是规划的问题，有时候是行政干预过多造成的。要加强领导，更要善于领导，众多的原因造成了规划的滞后，规划编得再好，如果实施过程中变了样，效果也是不好的。2.都市圈的划分。环杭州湾地区可以分层次、分结构的划分都市圈，大致上可以分为南北两块，舟山和宁波是不可分的，嘉兴和湖州稍微有些远，绍兴和杭州则要防止合在一起。所以，都市圈的划分既要防止“摊大饼”，也要防止“撒芝麻”。 　　这个规划，具有前瞻性，不仅对促进浙江环杭州湾地区经济发展有重要意义，而且对长江三角洲地区的发展也具有很重要的指导作用，体现了“以人为本”的原则。目前各个沿海城市都在做规划，这体现了沿海城市不仅发展快，而且这些地方的领导也很有远见。环杭州湾城市群空间发展战略规划的编制为全国树立了好的榜样。同时也提出以下建议：一是规划要结合浙江水多、山多的实际情况，把水源和山体结合在一起考虑，包括岛屿和海洋，这些都是浙江省很重要的资源。浙江山清水秀、风景宜人，这个资源特点在规划中要更加突出。同时要突出阶段性，不要布置得密密麻麻，要为今后发展留有余地。二是要突出杭州的中心地位。浙江省有西湖、钱江潮和舟山群岛三大名胜，城市的发展要保护区域的特色，不能把环杭州湾地区也建成水泥森林。浙江是我国岛屿最多的省份，开发利用海洋，建设海港城市，浙江具备了先天优势，要充分利用，要好好发展临港工业、海洋经济。三是要重视以杭州为中心的四个轴线。①沪杭经贸带；②杭州经太湖到南京，与长江流域沟通的轴线，使两个古都连起来；③经宁波连通海外的轴线；④京杭大运河经济文化旅游轴线。四是要整合力量加快开发舟山港口资源。深水航道都在20米以上，上海不能与之相比，大小洋山港只能进10万吨级以下，而浙江能通15万吨以上的港口资源很多。舟山的经济力量不足以发展大港，要用全省力量整合。 　　规划的战略思想很重要。今后还要研究发展进程，把握好时序问题；要研究特色，规划要显示地区的特色；规划要加强多学科的综合，从各个方位来研究；要研究人类活动，既要突出经济活动，也要重视文化、科技等人类活动；把握时间差很重要；要有超前思想。规划重点要做好三方面的工作：留出空间、组织空间和创造空间。一定要重视关联问题，要有新的关联。人创造环境，环境创造人，要统筹人与自然协调发展。规划做得很好，还靠人去实施。要重视资源保护问题，发展是硬道理，从规划看，保护也是硬道理。要进一步重视森林保护、人才保护、水源保护，城镇旧城保护等。 　　规划相当不错，基础工作扎实，思路开阔，在全国领先。特别欣赏“统筹规划、有限开发”的规划原则。“三、三、四、六”的框架非常好，结构非常合适。而且非常强调协调的思想，包括与上海的接轨。非常注意生态保护问题，对当前矛盾和问题进行了深入的分析，针对开发区在杭州湾无序扩张，做了一个非常好的整合，都是很不错的。同时，建议：进一步研究有限开发问题。城镇群规划不要过于强调规模扩张，要重视网络体系。环杭州湾地区开发强度要适当。规划不仅要与上海协调，还要与长三角北翼相协调。要重视本地区城市化发展问题，特别是农村劳动力如何转化等问题要深入考虑。要把宜居城市作为环杭州湾地区城市发展的重要目标。 　　环杭州湾地区的发展既要对外开放，也要对内整合。对外开放主要指接轨上海，融入长三角大都市带，这不仅是环杭州湾地区自身发展的需要，也是长三角合力打造世界第六大都市带的内在要求。对内整合主要是弱化行政区划分割的影响，以及地方各自为政的分散、重复、浪费现象，从资源、基础设施、经济、社会、环境生态等各方面统筹协调、优化结构与布局，才能更好地提高本地区的综合发展水平和潜在实力。环杭州湾地区城市群空间发展战略规划编制方法上，从传统的以单个城市规划为主的方式向以市场经济为导向的多心、多轴和都市规划发展，是对规划方法创新进行的一次有益探索。这不仅符合城市区域化、区域城市化的国内外城市化发展总趋势，而且也为今后进一步修改、完善、创新浙江省城镇体系探索经验。同时该规划有利于推动浙江原有的特色优势“块状经济”、“强县经济”向“产业集群”、“都市经济”提升和转型。“块状经济”是“产业集群”的初步阶段，都市区化是中国城市化的新阶段，即以环杭州湾地区城市群，上接长三角大都市带，下联各具特色的都市区。将都市区作为大都市带和城市群的空间基本细胞，推动城乡一体化协调发展。规划还以产业为支撑、区域重大基础设施共建共享为基础，都市区为载体，引入生态学概念，保护资源和提出有限开发的规划理念，探索了区域可持续发展的新途径。 　　这一地区的战略规划研究要抓住两个基本矛盾。1.新的城市产业发展轴线与滨海、滨湖生态保护带是重叠的、同构的，要正确处理好它们之间的关系。2.如何融入长三角和上海接轨，这两个基本问题还值得深入研究。具体意见：滨海城市产业带、滨湖城市产业带尽可能从滨海、滨湖后退，越远越好，其开发规模（面积）再减小；杭州不必开辟钱塘江航道；要提倡、强调首先充分利用已有的开发区（工业园），而不要首先去开拓新的开发区。 　　这个规划有较好的基础，是一个高水平的成果，为这个地区面向全球化，接轨大上海，抓住国际制造业大转移的机遇，制订了很好的规划，描绘了很好的蓝图。同时提出几个问题：一是都市区范围的确定要恰当。舟山与宁波应该作为一个都市区进行规划。绍兴还是作为一个相对独立的都市区为宜。二是这个地区一方面要发挥纺织等传统优势产业，从长远看还必须把机械、化工等作为今后产业发展的重要方向。与上海配套协作，搞高度专业化的产业集群，进行专业化生产。三是建设用地规模要适度，可以考虑进一步的压缩。建设用地规模应该与人口规模统筹考虑。四是几大中心市应该强调组团，而周边地区应该发展网络性城市，才能把城乡带动起来。小城镇发展最有生命力的就是大都市周围地区。五是对高速公路高密度发展应当进一步研究。高速公路对发展中心城市有利，但对中小城市发展不一定有利，作为城乡协调发展更重要的是发展高等级公路，不要过于追求高速公路。六是跨海大桥工程要慎重。绍兴应该搞，但时序上要合理安排，防止重复建设。 　　本规划目标指向清晰，原则正确，工作基础扎实，是有法律依据的多要素、综合性的区域规划，是省域城镇体系规划的深化，是省政府对该区域长远发展的谋划，对区域城镇协调发展的统筹。规划体现了政府的权威和作用，可以起到协调各专业规划，统领各专业规划的作用，可以有效地指导下一层次城镇总体规划的修编。规划中表述的区域整合、区域引导与协调、区域管治、区域发展的理念，是新的科学发展观的应用，也是我国城镇体系规划理论发展的新的实践，对丰富我国城镇体系规划，对推动全国性此类规划编制工作有指导意义和样板作用。规划提出的实施对策，提出的有限开发的要求，是对工作的新的推进，机制的创新和工作局面的突破。 　　浙江省提出接轨上海战略非常正确，非常及时，落实得也很好。浙江省委、省政府组织力量编制《环杭州湾地区城市群空间发展战略规划》，这个决定非常好，为区域协调发展创造了条件。对规划的建议和意见：一是观念问题。经济不等于产业，产业不等于二产，二产不等于园区。开发区主要是一个政策范围，而不是空间范围，不要过于将产业园区作为一个游离于城市之外的独立空间。产业园区的发展规模要适度。二是要突出城乡协调的科学发展观。规划要进一步突出现代农业的发展和耕地保护的内容。要注重从区域协调发展的角度来研究区域的空间布局问题，要摆脱以城市为中心的规划思想。三是环杭州湾地区历史文化和自然资源十分丰富，规划要进一步强调资源保护问题。不要过于将环杭州湾地区作为一个大工业园来规划。希望杭州湾地区保留一片空地，为钱塘江保留一个绿色的出口，为世界第六大城市群的形成创造条件，为长三角地区保留一个绿色休闲地带。 　　这个规划不仅对未来浙江经济的发展，而且对于长三角区域经济的发展具有非常重要的意义，具有战略性和前瞻性。《规划》的目标、原则、城市群空间发展总体框架、产业区布局整合、重大规划协调规划、生态建设与环境保护规划和政策建议都符合环杭州湾地区的区情和未来经济社会的发展方向；规划思路清晰，分析比较透彻，结论有据。规划突出了城市群的空间布局，明确“有限开发”的原则，认为产业区总体规模宜控制在700~1200km2的结论非常有价值。文化力是区域经济发展的重要动力，要进一步重视文化产业的发展。为使园区整合得到落实，政策建议中可以增加一条对各地确定的产业园区规模要进行评价，然后还要有个由省政府审核和批准的程序。 　　该规划的研究和制定充分体现了全面建设小康社会和“五个统筹”的基本要求，是落实浙江省委、省政府提出的全面接轨上海，打造长三角金南翼和建设先进制造业基地战略的重要步骤，对于推进长三角区域一体化进程，建成产业结构合理、空间布局优化、生态环境良好、基础设施完备、配套功能完善的环杭州湾产业带和城市密集群，对于全面提升区域竞争力和推动浙江省经济社会发展实现新的飞跃具有重要作用。同时也对全国其他地区区域性城市规划与建设具有重要的指导示范作用。整体规划框架完整，层次分明，思路清晰，定位准确，分析深入。下一步要进一步完善规划设计方案，按照总体规划、合力共建、重在落实的原则，抓好各项专项配套规划，强化规划的权威性、科学性、系统性和可操作性，加以完善落实和实施。 　　规划内容丰富、有针对性，总体框架基本合理，体现省委、省政府提出的主动接轨上海战略要求，是一个高效、高水平、科学的报告。规划的范围与1999年9月经国务院批准实施的《浙江省城镇体系规划》确定的杭州湾两岸城市连绵区的地域范围是一致的。建议在此基础上，以文本的形式，报省政府批准实施。同时建议：要进一步发挥特大中心城市的核心作用。要统筹考虑宁波舟山的港口和城市发展。应该把杭绍作为一个整体，一个大都市区进行规划。湖州、嘉兴要与上海及苏锡常的发展统筹考虑。浙江省自然资源、人文资源十分丰富，提出建设生态省很重要。对生态资源的保护应当放到更加重要的位置。建议按可开发用地、控制开发用地、禁止开发用地，分别提出不同规定。建议将基本农田列入禁止开发区域。规划实施的政策措施很重要。重要一条就是组织措施，建议成立浙江省城乡规划委员会。根据其他省的经验，有一个好规划，没有一个高层次的实施机构，规划很难实施。 　　规划充分反映了时代特征和长江三角洲区域一体化趋势，从环杭州湾实际出发，正确处理了环杭州湾各城市、区域与上海、南京互动发展的关系。在一个较大区域的城市群空间发展战略规划的思路和内容上进行了有益的探索。规划中，区域发展目标定位正确，空间开发框架合理，三个层次、三带三片三群，四大生态区和六个都市区，以及区域性保护控制等，颇具战略眼光和意义；规划对六个都市区都提出了规划导则和建设策略，具有切实可行的操作性；规划所体现的城市、工业区、产业和谐融合、协调、互动发展的理念和相应的空间关系的处理，具有创新性；以经济密度控制工业园区用地规划切实可行。同时，建议更好地考虑区域工业园区规模整合问题。对舟山普遍建桥连岛方案，要充分考虑在经济上的合理性与可行性。 　　规划具有宽广的战略视角，指导思想明确，规划原则正确，具有较强的可操作性，对杭州湾地区今后的城镇发展有重要的指导价值。1.规划原则和目标的拟定有较高的起点和要求，符合该地区在长三角区域中的地位和职责；有的标准达到或超过发达国家水平。2.发展条件（包括优势和不利条件）的分析符合该地区的实际，须重点解决的问题比较明确。3.发展空间和城市群空间发展方向的选择考虑的因素比较全面，结合对环境和用地条件的分析是正确的，方案提出的空间开发框架较有根据。4.对地区内六个城市，根据具体情况和条件进行的分级较合理。用“都市区”的概念拟订分区空间发展策略符合实际，也是可取的。但是对中小城市和小城镇缺乏战略性的“定位”和考虑。5.产业发展的重点和发展内容比较具体和细致，有较强的指导性。不足的是对长期（如20年）发展不宜考虑可能的变化和必要的机动性。发展制造业是合理的，但宜突出重点。对现有的产业区（开发区）进行整合是必要的，应提高产出率，少占用土地。6.对基础设施和环境保护重大项目的安排是必要的，但应更好考虑时序和重点。 　　这个规划有较好的基础，是一个高水平的成果，为这个地区面向全球化，接轨大上海，抓住国际制造业大转移的机遇，制订了很好的规划，描绘了很好的蓝图。同时提出几个问题：一是都市区范围的确定要恰当。舟山与宁波应该作为一个都市区进行规划。绍兴还是作为一个相对独立的都市区为宜。二是这个地区一方面要发挥纺织等传统优势产业，从长远看还必须把机械、化工等作为今后产业发展的重要方向。与上海配套协作，搞高度专业化的产业集群，进行专业化生产。三是建设用地规模要适度，可以考虑进一步的压缩。建设用地规模应该与人口规模统筹考虑。四是几大中心市应该强调组团，而周边地区应该发展网络性城市，才能把城乡带动起来。小城镇发展最有生命力的就是大都市周围地区。五是对高速公路高密度发展应当进一步研究。高速公路对发展中心城市有利，但对中小城市发展不一定有利，作为城乡协调发展更重要的是发展高等级公路，不要过于追求高速公路。六是跨海大桥工程要慎重。绍兴应该搞，但时序上要合理安排，防止重复建设。 　　本规划研究深入实际，符合21世纪国际城市体系一体化的远景要求，整体框架目标明确、思路清晰、观点新颖、内容丰富、重点突出，有许多新的创新点。具体说有三大特色：一是规划具有前瞻性与科学性，能重点考虑杭嘉湖与杭绍甬舟地区接轨大上海，远景迈向国际化、城市现代化的第一步。二是研究思想与规划方法新颖，具有微观规划与宏观设想紧密结合，线形思维与网络思维紧密结合的综合思维研究方法。三是十分重视环杭州湾地区的生态环境保护、土地资源保护以及各个城市地区的文化、历史资源、风貌的保护，并有一个得力的实施措施，能促进本地区可持续发展与社会稳定发展。下一步有两个问题有待进一步深入研究探讨，一是本区域六个城市虽然都是本地区的中心城市，但城市规模的规划要适度；二是杭嘉湖是一个小金三角，杭绍甬则是一个交通通道，规划时可以把相近的城市划入一个城市群。