自然保护区如何走出困境

　　中国的自然保护区的建设工作从一开始就被视为是抢救性的，而非从容不迫的。 　　1956年9月，第一届全国人大第三次会议召开，5位著名生物学家联名动议：急应在各省(区)划定若干自然保护区(禁伐区)，为国家保存自然景观，也为科学研究提供据点。 黄页微成本营销方式 不见不散约会新主张 小户型主阵容揭晓 多媒体互动学英语 　　这个编号为"92"的提案，对遏制建设时期急剧破坏的生态环境具有重要意义。当年，广东鼎湖山自然保护区建立，拉开了保护自然资源、抢救珍稀动植物的序幕。到1965年，南到西双版纳，北至长白山在内的19处保护区被划定。 　　自然保护区在1990年代进入了快速发展时期。 　　国家林业局保护司自然保护区管理处处长李忠提供给记者的数据是：截至2003年底，全国各类自然保护区1999 处，国家级的226处，保护区面积逾1.4亿公顷，占国土总面积的14％左右。 　　保护区数量较40年前翻了100倍，面积更飙升215倍，自然保护区面积与国土面积的比例已经超过了世界平均水平，可谓成绩喜人。 　　不能回避的问题 　　中国自然保护区的保护工作已经开始真正地走向其题中之义：从追求自然保护区的规模数量，转而追求质量内涵。 　　而以此为衡量标准，中国保护区的保护还有不尽如人意之处。 　　国家林业局保护司自然保护区管理处处长李忠告诉记者，在目前各类型的自然保护区内，无论是草原、森林、海洋，都存在着被破坏的情况，这是无法回避的事实。其中，又以人类活动最频繁的湿地保护区破坏最为严重。 　　那么，谁在伤害自然保护区？ 　　一位接受本报采访的专家将之总结为两类人："穷人"和"富人"。 　　"穷人"，可能是当地政府，也可能是当地居民。对于贫穷的农民们来说，青山绿水当不得馍吃，任何过上好日子的机会都是难以拒绝的诱惑。在甘家湖白梭梭自然保护区，农民们盗采药材，不放过每一株，把保护区挖得千疮百孔。严格说来，贫穷，而非贫穷者，才是自然保护区的敌人。 　　"富人"往往是外来的财团或者公司。他们对保护区的侵占往往一占就是50年、70年。他们往往以利益最大化为目的，试图进行掠夺性的开发。 　　历史债务和土地权属 　　"各种自然保护区的建立，很大程度上保护了自然资源和生态环境。为什么还会有不足？原因是多方面的，离不开我国的现实发展情况。"李忠说。 　　历史遗留问题是一个因素。特定历史时期的特定政策，给日后的资源保护带来诸多难题。 　　在国家林业局搞自然保护十多年的李忠，曾两次处理盘锦滨海湿地遭到油田开采破坏的报告。 　　"盘锦双台子河口保护区是八十年代中期才建立的，而辽河油田早在六七十年代就已经在那里开采，谁该给谁让路？而且，我国又是石油相当匮乏的国家，你说该怎么办？" 　　历史造成的还有土地权属问题。中国的自然保护区，在1978年时全国仅有34个，绝大部分建立于1980年代之后。划建保护区时，那里的土地大多已划归集体，边界问题和土地权属成为保护区管理部门与当地政府最常见的纠纷。 　　盘锦双台子河口自然保护区160万亩湿地被围垦和改造，管理处却束手无策，最根本的原因就在于那些土地属于大洼县的各个乡政府。保护区管理处副处长李玉祥表示，土地怎么用由乡政府决定，保护区管理部门只能进行"指导和劝说"。 　　扎龙国家级自然保护区也是一个典型例子。1984年黑龙江省政府有关文件确定其面积为21万公顷，但未标明具体的范围和边界走向。保护区管理局拥有土地管理权的区域只有100公顷左右，其他区域则无法按照《自然保护区管理条例》进行正常管理。 　　多头管理的难题 　　自然保护区有多少婆家？李忠笑言，这是一个"非常有意思和有中国特色"的问题。 　　李忠介绍，中国的自然保护区分森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹等9 大类型，前5种属林业部门主管，数量最多，达1538处，国家级的164处，后4种类型中，草原归属农业部，海洋属于国家海洋局，而自然遗迹、古生物遗迹的行政管理权则属于地矿部门。四大行政管理部门之外，又由国家环保总局进行综合协调。 　　各个行政部门根据各自的法律法规来划定保护区，常常会出现交叉、"撞车"现象。一种类型的自然保护区，有可能林业也在管，环保也要建。 　　由于环保局只是综合职能部门，没有专门的行政执法队伍，很难承担起保护区的执法管理任务。 　　保护区管理体制的另一大难题，就是业务指导与实际管理权的分离。 　　一个自然保护区产生的流程是：由地方行政主管部门提出可行性报告，交由当地环保局审查，若是地方级自然保护区，则由当地政府审批；若是国家级自然保护区，就报中央政府审批。批准后，保护区的人员组成、工资待遇、经费开支等，全由地方政府承担，国家林业局、农业部等中央行政主管部门，只对保护区进行业务指导。 　　一边是业务主管，一边是衣食父母，当地方利益与生态保护发生矛盾时，保护区的管理者该怎么办？李忠坦言，这种情况近年来比较普遍。 　　量力而行加大投入 　　2002年的夏天，许智宏、李文化等22名院士给中央政府写信，呼吁中央政府设立专项资金，加大投入。 　　"按照国外的经验，保护区费用纳入中央政府财政总预算，自然保护区实行垂直管理。"李忠说，"不过以我国的经济发展现状和中央政府的实力，还做不到'大包大揽'，只能在现有格局下努力改善。" 　　李忠说，按照我们目前的管理体制，自然保护区划定后，担子几乎全落到了地方政府头上，客观上造成"多数人受益，少数人负担"的现象。 　　据悉，我国的自然保护区40％位于西部地区，截止1997年，在我国592个贫困县中，183个有国家、省、市、县等各级保护区228个。捉襟见肘的地方财政无力支持保护区事业，许多保护区不得不实行"自养"，投入的长期匮乏，使得部分保护区有名无实。 　　另一方面，少数地方政府倾向于不报建自然保护区，因为一旦被划为保护区后，当地政府不仅要承担养护费用，一些经济活动还受到限制而得不到补偿，尤其在一些资源型财政的地方，开发与保护的矛盾尖锐。 　　一个很明显的事实是：生态保护成效跟经济发展程度紧密相关。广东、浙江等经济发达地区，自然保护区所需经费全部纳入了省级财政预算，生态保护在全国最为良好。而在西部地区，除一处国家级保护区由中央财政统管外，其他全归属于地方，其保护能力相对薄弱。 　　如何破局？ 　　在目前的管理体制之下，就相关的生态与文化保护问题，中央政府有关部门正在越来越多的走向联合。 　　湿地问题已经引起了我国政府的高度重视。近年来，国家林业局联合17个部委统一制定了《中国湿地保护行动计划》，并启动了湿地保护的立法工作。与此同时，中国在"全国野生动植物保护及自然保护区建设工程"中投入1990万元，对湿地进行恢复和保护工作，包括退牧还泽还草、退田还沼还泽、红树林生态系统等项目已初见成效。2002年11月，我国还积极参与了全球未来3年的湿地公约履约计划的制定。 　　我国是世界少数制定了湿地保护行动计划的国家之一，在履行《湿地公约》、加强湿地资源保护、湿地自然保护区建设、人才培养、宣传教育、科学研究和国际交流等方面做了卓有成效的工作。 　　湿地保护工作也获得来自民间力量的支持，在黑龙江红星、湖南洞庭湖、广西山口等湿地保护区，当地居民自发地保护湿地生态环境。一些城市已经把中小学绿色教育列入课程中，师范院校也着手开设生态教育方面的师资培训。大量的青年志愿者也投入到这一生态保护工作中。 　　野生动植物保护和森林资源区保护也经由全国人大批准，纳入了"十五"计划之中。 　　目前，国家环保总局正在对各个国家级自然保护区的资源进行价值界定。有专家已提出建议，在完成价值评估后，还应强化分级分区管理的力度，同时出台实施细则，使法律具有更强的可操作性。 　　国家林业局的高级工程师沈孝辉对中国的自然保护区、荒漠化区域、森林和湿地做过大量调研，他说，在一些边远地区的国家级自然保护区，原生态的自然秩序依旧保存完好，这是最可欣慰的现象。 　　"常常被忽视的认识其实是最重要的：保护固然需要付出成本，但保护总比破坏后再来恢复和建设要明智得多、节省得多。"沈孝辉说。 　　"我们每一个人都要提高认识，强化保护观念。"李忠说，"另一方面公众也应看到我国经济发展的现实，提倡保护环境时避免绝对化，可在不破坏资源的情况下合理有效的利用，做到经济利益和生态效益的两方兼顾。"