串标案件曝光触目惊心 揭开招投标中的“猫腻”

近几年来，建筑领域的违纪违法案件屡有出现。广东省各级纪检监察机关均加大了查处力度，并在工程招投标方面重点查处了一批案件。今年4月以来，就查处了多宗案件。这些案件可分为三个类型，一类是不按规定公开招标的。另一类是先将一小部分工程办理免标手续，再变更规划避免招投标，或者采用分期申报立项，肢解工程的办法规避招投标。还有一类是建设工程中出现招投标串标问题。 　　省监察厅厅长江青粦说，广东省的有形建筑市场建设工作虽然取得了显著的成效，但离规范建筑市场秩序的要求还有很大差距，一些不法分子正在变换手段钻空子。招标监督机构和作为服务机构的交易中心，都是容易出问题的地方，工作人员必须严守纪律，自觉抵御腐蚀，切勿以身试法。 　　今年六月份，广东省发生自有形建筑市场建立以来最严重的违法违纪案件。湛江市检察机关经侦查发现，该市部分工程项目招标投标中存在承包商与评标专家、招标中心（招标办）负责人涉嫌行贿、受贿、暗箱操作、违法中标的行为。经湛江市检察机关初步查明，涉案工程项目7宗，涉案人员33人，被司法机关正式立案13人，批准逮捕人员6人，其中招标中心人员2人、包工头2人、专家2人，该案涉案金额高达127.4万元。 　　案件发生后，引起了有关方面的强烈关注，省建设厅、省监察厅联合在珠海召开有关会议，研讨如何更有效杜绝有形建筑市场的腐败现象。 　　[B]串标案件曝光实在触目惊心[/B] 　　据了解，“湛江案”的作案手段十分恶劣。如湛江市七中教学楼工程，其承包商与业主单位、招标中心工作人员合谋在资格预审文件中规定了三个排他性的条件，结果只有8家单位可参加资格预审报名，经过资格预审又刷掉了5家，最后只剩下3家投标单位入围，而这三家投标单位都是同一个承包商挂靠的，实际上是按照承包商挂靠的几家建筑企业的条件进行“量身定做”，有意排除了其他对手。这种做法违反了国家有关法规。《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第四条规定：“任何单位和个人不得以任何方式非法干涉招标投标活动。”建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第七条也规定：“招标人不得以不合理条件限制或排斥潜在投标人，不得对投标人实行歧视待遇，不得对潜在投标人提出与招标工程实际要求不符的过高的资质等级要求和其他要求。” 　　该案的发生，在当地引起了较大的震动，由于招标中心正副主任被捕，招标中心已不能正常运作，湛江市建设局和监察局只能临时抽调部分人员应付日常工作。另一方面，在招投标工作中，被抽取的部分专家为了避嫌，找各种借口不肯参加评标工作，给招投标工作带来了一定的影响。 　　[B]案件三大类型原因值得剖析[/B] 　　据省监察厅厅长江青粦介绍，近几年来，建筑领域的违纪违法案件屡有出现。各级纪检监察机关均加大了查处力度，并在工程招投标方面重点查处了一批案件。今年4月以来，就查处了多宗案件。这些案件可分为三个类型，一类是不按规定公开招标的。如吴川市人民医院基建工程不按规定招投标案。该医院于1999年5月至2001年12月将合计建筑面积4563平方米、工程造价344万元的医院地下车库、天桥及招待所、门诊大楼加层、留医部大楼改建等四项工程直接发包给包工头承建。2003年2月，湛江市纪委、监察局对负有主要领导责任的该院院长林华生立案调查。 　　另一类是先将一小部分工程办理免标手续，再变更规划避免招投标，或者采用分期申报立项，肢解工程的办法规避招投标。湛江市经济技术开发区劳动局在建设劳动力市场工程中，1999年第一次报批立项和规划时办理了工程免标，2000年9月将原建设二层设计变更为七层设计，总面积3565平方米，总造价666万元，第二次报批增建立项和规划项目，均没有进入建设工程交易中心进行招投标，最后工程超出概算。2003年9月，该开发区纪委给予负有领导责任的区劳动局局长郑兆祥党内警告处分。 　　还有一类是建设工程中出现招投标串标问题。最典型的案件，莫过于肇庆市殡仪馆办公楼及宿舍建设工程的串标问题。今年5月，肇庆市殡仪馆办公楼及宿舍近300万元的工程在该市建设工程交易服务中心进行公开招投标，该市的8家施工企业参与了投标。经查实，参与投标的恒联建筑工程公司、高要市第四建筑工程公司、高要市第五建筑工程公司、肇庆市才发建筑工程公司、肇庆市端州丰盛房产建筑公司等7家公司在招投标过程中有串标违纪行为。一是7家公司工程量清单报价中多个子项目报价相同，各组各单位投标报价均相差一分钱。二是有3家公司对该工程的预算，由挂靠包工头找人代为编制；有两家公司的预算均由同一预算员编制。三是存在7家公司投标文件无预算员签名，有4家公司总报价与各分项报价不相符等问题。据此，肇庆市宣布废止此轮招标，对该项工程重新进行招标。肇庆市建设局对7家违规公司依法处以8000元人民币罚款，并取消一年投标资格，对有关责任人立案查处。 　　江青粦说，广东省的有形建筑市场建设工作虽然取得了显著的成效，但离规范建筑市场秩序的要求还有很大差距，一些不法分子正在变换手段钻空子。招标监督机构和作为服务机构的交易中心，都是容易出问题的地方，工作人员必须严守纪律，自觉抵御腐蚀，切勿以身试法。 　　[B]市场僧多粥少 监督流于形式[/B] 　　有关人士分析，在有形建筑市场中出现的违纪违法案件，原因是非常复杂的，但最根本的，无疑是建筑市场的“僧多粥少”。从目前的情况看，建筑市场里，施工单位多，工程项目少，谁中标，谁就有活干，有钱赚。为了追求利益，一些不法承包商就变得不择手段起来。再加上有形建筑市场的法规还很不完善，执法还不够严，缺乏有效监督，因此，出现个别违纪违法案件就不足为奇了。 　　如湛江市招投标中心之所以受到腐蚀，与该市的招投标工作失去监督管理有莫大的关系。湛江市建设工程招标中心与交易中心分离后，招标中心一直没有配齐人员（编制5人），在较长一段时间内，仅由正副主任两人在运作，他们既是招标中心的领导又是具体的工作人员，在客观上造成了权力过于集中，而且随意性和自由裁量权空间很大，又缺乏有效的内部监督。同时，由于湛江市一直没有推行招标代理机构制度，致使招标中心在工程招投标过程中，往往忙于对招标文件的审核、修改等具体事务，实际上承担了本应由招标代理机构所做的工作。招投标机构既不健全，又严重缺位，失于监督管理。特别是招标中心正副主任被收买后，和别人串通一起编制违法的招标文件，更是使招投标失去了监督管理。 　　承包商既贿赂招标中心正副主任，又贿赂业主，更大肆贿赂评标专家，使这些人都听其指挥，为其做事，严重破坏了有形建筑市场的运作。经有关部门初步查明，一些承包商预先买通一些资质等级高的建筑企业，挂靠多家建筑企业进行围标。这样，不论哪家建筑企业中标，实质上都是由同一个承包商来承建该工程项目。 　　建筑市场管理法规的不完善和执法不严，主要表现在：一是资格预审环节问题不少，评标定标办法不完善。按照目前招投标的有关规定，在资格预审合格的投标申请人过多时，招标人可以从中选择不少于7家资格预审合格的投标申请人。这一规定给了业主单位过大的权力，业主单位可以按一定的资格标准进行资格预审，但相当多的业主没有严格把关，而是根据自己的需要来设定，想要哪一家企业入围，就按照这家企业的标准量身定做，设定排它性条件，再加上承包商和业主单位的相互勾结，最后通过资格预审的单位多数已被承包商所控制，客观上给业主单位和承包商创造了相互串标、围标的便利条件。二是对评标专家管理不到位，专家库人数比较少。根据国家规定，评标专家必须从事相关专业领域工作满8年并且具有高级职称或同等专业水平。就湛江案来说，由于湛江市具有高级职称的人数较少，因此就把条件降到具有中级职称或同等专业水平，但对专家动态管理不够，特别是对专家的培训教育等方面没有制定有效的制度和具体措施，对评标专家缺乏有效的动态管理，所以一些职业素质较差的所谓“专家”就混入了评标队伍，充当了不合格的“裁判”角色。三是有形建筑市场和施工现场“两场联动”管理还非常薄弱。承包商之所以敢进行围标、串标，其中一个重要原因就是工程项目中标后，主管部门对施工现场的管理力度不够，对投标时的承诺和合同约定缺乏跟踪监督，对中标后进行转包和违法分包的行为查处不力。 　　[B]对策之一 　　健全机构设置政企彻底分离[/B] 　　广东省早在1998年，就提出要将招标办和交易中心分离，把交易中心办成服务机构。但实际上，广东省仍有不少城市像湛江一样，存在机构不够健全的问题。这些地方交易中心的人员没有配齐，仅靠个别人进行操作，权力过于集中，而且随意性和裁量权空间很大，工作人员一旦受腐蚀，工程招投标违纪案件的发生就很难避免。针对这些地方的实际情况，当地主管部门应当加强招投标监管机构建设，适当增加人员编制，壮大建筑工程交易中心。 　　据介绍，在国际上，招标工作基本上是由交易中心等中介机构来完成的，受中央投标委员会和行业协会监督。也就是说，有执行的，有监督的，机制上比较完善；而我国的《招标投标法》已明确了招标工作应由业主或业主代理人来完成，但是实际上招标工作的绝大部分工作是由招标投标办公室的工作人员来完成的，这样一来，招标办既是运动员，又是裁判员，职能自然不够明确。因此，改革的方向应是将招标办与交易中心彻底实行职能分离，把政府的监督管理职能和市场的服务职能分开。招标办主要职能是提高管理和执法的权威性；交易中心与政府脱钩，以企业的经营管理模式来管理以适应市场经济的需要，交易中心就是为招标投标服务的，发现问题向政府主管部门报告，没有权处罚违规者，更不能直接参加招标投标活动，或是干预人家招标投标活动。有人提出，有条件的城市也可以成立专职的建筑市场稽查队伍，强化有形建筑市场内部稽查和施工现场检查。 　　[B]对策之二 　　严抓制度建设促进管理创新[/B] 　　目前，除了那些不按规定进场招投标、规避招标的行为之外，在招投标中之所以屡屡出现围标、串标现象，与一些招投标的管理环节不严密有关。有关人士指出，资格预审环节一定要创新，以杜绝业主利用资格预审来限制和排斥潜在投标人或搞假招标的现象，对一般工程项目不需要资格预审的，要允许多一些的符合条件的单位参加投标；对复杂的工程，需要进行资格预审的，要制定科学合理的资格预审条件。从实际效果看，正式投标的人越多，围标、串标和收买专家的成本越高，成功的机会就越少，也更加符合公平竞争的原则。一位资深的建筑界人士告诉记者，要完全杜绝串标根本不可能，有关职能部门所能做的只能是让更多的单位参与到招投标当中去，让那些想搞“猫腻”的单位因串标成本太高而退却。 　　此外，加快建立有形建筑市场和施工现场“两场”联动管理制度，有助于及时对工程是否串标进行监督。各地只有根据本地实际情况，加快建立工程中标后的监督管理制度，通过对中标项目的工程量、中标价和项目管理班子进行现场监督，采用信息化手段，实现市场和现场的“两场”联动管理，才能实现有效的监督。如果中标后没有有效的跟踪管理，造成招标文件所设置的条件、所作出的承诺和造价管理等形同虚设，自然起不到监督的作用。承包商往往利用“两场”管理脱节，在接到工程后，不按招标文件的规定配备项目管理班子和机械设备，甚至随意变更工程量和工程造价，谋取非法所得。针对这些情况，目前省建设厅已对《广东省建设工程中标后监督管理办法（草案）》进行了多次修改，即将颁布出台。 　　[B]对策之三 　　加强专家管理确保公正评标[/B] 　　深圳市建设局去年向新闻媒体通报了查处的一起工程串通投标案件。该市的中国华西企业有限公司、深圳市建业建筑工程有限公司因相互串通投标被罚款10万元。值得重视的是，市建设局还决定取消参与评标的5名经济专家和5名技术专家的资格，并清退出评标专家库，今后不再录用。据了解，深圳市10位评标专家在参与工程评标中，无视投标文件中出现大量明显的雷同现象，对明显的串标视而不见，反将串标公司推荐为中标候选人。这是我国一起针对专家的最严重的处罚事件。从这件事中我们可以看出，作为专家，需要的不仅是丰富的专业知识，更重要的是“客观公正、廉洁自律、遵纪尽职”。 　　市场经济强调的是公平竞争原则，专家是评标活动中权威与公正的代言人。然而有些冠有专家头衔的专家却在参与评标时不珍惜自己荣誉，利用身为专家的“便利”，在评标中利用自己的专业知识、利用自己在这一领域的身份活跃在一些评标活动中，乃至主导着评标委员会的“主旋律”，致使严肃的评标演变成赤裸裸的金钱游戏。虽然现在各地对咨询专家都有严格的管理办法，大部分专家也是敬业尽职的，但诸如深圳事件和湛江案件中受处理的这类专家也确有存在，这实在很让人痛心。进而也说明加强对专家管理已迫在眉睫。 　　[B]对策之四 　　严肃查处案件完善追究制度[/B] 　　由于有利可图，建筑工程招投标中存在的腐败现象不可能一下子完全消除，一些不法分子仍在变换着手段进行各种“交易”，特别是招标监督机构和作为服务机构的交易中心，都是不法分子们喜欢“下手”的地方，也是容易受到腐蚀、发生问题的地方，因此，各级纪检监察机关要在这些重要领域加强监管，严肃查处违纪违法案件。 　　据了解，在有形建筑市场建立后，建筑领域中的违法违纪问题出现了一些新情况、新特点，违法违纪的主体从原来管理工程的领导干部转变为招标监管机构的服务机构、业主、评标专家等；包工头和违法的建筑企业跑领导干部相对少了，而跑业主、跑专家、跑招标办却多了，这些部位的人员成为最容易出问题的对象；违法违纪的手法由业主单位领导收受贿赂指定施工企业，变为业主单位领导想方设法规避招标，或者不进场搞招投标，在招标中弄虚作假，故意使拟定的施工企业中标；包工头采用买通符合资质的建筑企业手法搞挂靠，然后围标串标，中标后则不履行合同，转包、非法分包工程等。针对这些特点，纪检监察机关正调整重点，查处那些不按规定进场招投标、规避招标行为以及招标监管机构、业主和专家违纪行为。 　　有业内人士指出，必须规范工程招投标责任追究制度。工程交易中心能否规范运作，中心主任是第一责任人，建设行政主管部门负有重要的监管责任，监察部门对建设工程该进场不进场、违纪违法招投标的负有监督、查处的主要责任。一个地区建筑市场秩序混乱，多次发生违纪案件，或者发生严重的违纪案件，影响恶劣的，这个地区的建设行政管理部门和监察部门要作出深刻检讨，工作失职的，要追究监管部门领导的责任。