风景名胜区涨价背后的体制反思
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2005-12-29
来源：
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回顾2005年，国内著名风景名胜区门票竞相大幅涨价一度成为社会上争论的焦点。在各次听证会上，涨价方总是拿出加强管理、投入不足、保护环境等理由来证明涨价的合理性。但是
回顾2005年，国内著名风景名胜区门票竞相大幅涨价一度成为社会上争论的焦点。在各次听证会上，涨价方总是拿出加强管理、投入不足、保护环境等理由来证明涨价的合理性。但是，这不能掩盖我国风景名胜区制度建立20多年来，随着我国社会经济的发展，风景名胜区正日益面临着的严峻挑战：政府监管和市场开发，风景资源的保护和旅游经营，以及规划、管理等问题的矛盾日益尖锐。风景名胜区制度，站在了改革和反思的十字路口。
“二十年来我们都在树风景名胜区的牌子，然而，如今的风景名胜区却面临着来自内外部的危机。‘护牌’已成当务之急。”今天，在杭州召开的中国风景名胜专业委员会2005年年会上，国家建设部风景名胜专家胡理琛不无痛心地说。
这一次会议的主题是“维护中国风景名胜区的性质、功能和作用”，被与会的专家和管理者形象地称为风景名胜“护牌”会议。
1982年，国务院审定公布了第一批“国家重点风景名胜区”，这是中国现代风景名胜事业的开端。至此，国家开始把风景名胜区这一宝贵的自然与文化资源以国家政府的名义确定，并严加保护。如今，中国风景名胜事业取得了很大的成就，已有177处国家级风景名胜区。
风景名胜是公益事业
什么是“风景名胜”？对于大部分人来说，这是一个“常识性”的问题。所谓风景名胜，那当然就是“好玩”的地方，供游客参观游乐的地方。
事实上，中国风景名胜区类似于国际上的国家公园(NationalPark)，是经政府审定命名的风景名胜资源集中的地域。与国际上建立国家公园一样，我国建立风景名胜区，目的是为国家保留一批珍贵的风景名胜资源(包括生物资源)，同时科学地建设管理，合理地开发利用。风景名胜区事业，是国家社会公益事业。
无序乱开发五大表现
据介绍，目前风景名胜内无序开发主要表现在：一是政府管理失控。景区内大兴土木，搞城市化、商业化、人工化，景区被蚕食，稀有资源遭到破坏、流失。典型的就是在景区内兴建别墅，搞房地产。二是规划设计不和谐。甚至盲目地引进所谓国际规划师、设计师，把中国特色异域化，不伦不类。三是经营权转让。四是门票大幅涨价。五是大建现代人文景观。
片面定位产业有误区
“国家风景名胜区是具有保护性、公益性、展示性和传世性的人类瑰宝，决不能片面地定位成旅游资源、旅游经济开发区，把保护变成开发，公益性变成公司私有性，展示性变成经营性，甚至变相出让风景资源及其土地，致使风景名胜区人工化、商业化、城市化，损害了自然文化遗产的价值。”北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授说。
谢凝高认为，旅游业是第三产业，属于经济产业。风景名胜区应该和商业性的旅游区分开，尽量避免商业性的旅游经济开发介入到风景保护区内，区内主要是精神文化功能，区外主要是经济功能，两者之间不可含糊。九寨沟就是一个典型。
“现代国家文明不只是建高架桥、高楼大厦，保护好自己的自然文化遗产，也是现代化的意识。”中国风景园林学会副理事长甘伟林说。
加快立法保护进程
“现在风景名胜区还没有立法，国务院的‘管理暂行条例’都已经用了20年了，‘暂行’两个字都还没去掉。”谢凝高教授遗憾地表示。
1985年6月7日，国务院颁布了《风景名胜区管理暂行条例》。这一条例，成为目前风景名胜区管理惟一可依的“法”。现在，地方政府仍然在沿用1987年6月国家建设部下达的《风景名胜区管理暂行条例实施办法》。因为风景名胜区立法保护的落后，有的地方甚至用开发区的相关法规套用到风景名胜区上，进行开发。
“条例的方针是严格保护、统一管理、合理开发、永续利用，但有些地方政府甚至不学习条例，为了政绩和短期利益胡乱开发。”中国风景园林学会副理事长甘伟林指出。
据与会的专家和管理者反映，世界上每个国家的国家公园都配备有相应的法律。城建专家张和平举例道，美国国家公园仅仅对旅游吸引物就有16种分类，并配有专门的法律，通过分类使复杂的问题简单化、法制化、可操作化。
管理不顺导致三大问题
“上面几个管理部门，下面就一个风景名胜区。”曾任国家建设部建设司司长的甘伟林介绍，目前我国对自然遗产、文化遗产、自然文化双重遗产三类世界遗产的管理主要有三个体系，自然保护区由林业部门负责，文保体系由国家文物局管理，风景名胜体系则归口建设部。
地方政府实际决策
谢凝高教授认为，目前对于风景名胜区的管理，因为涉及到林业系统、文化系统、文物系统、宗教系统、旅游系统、商业系统等等，条块分割矛盾很多，关系错综复杂，管理体制不顺。最后造成的结果，就是地方政府的决策人说了算。而地方政府又往往存在其利益局限性，考虑问题时不是从全国出发，不是从遗产保护的角度出发，盲目地追求以旅游拉动经济发展，搞招商引资，搞房地产，以此作为自己的政绩。
财政保护投入不足
体制缺陷直接导致的另一个问题，是对风景名胜区保护的财政投入不足。许多风景名胜区因此只能“靠山吃山”、“以景养景”，最后过度开发，损失惨重。在这一方面，杭州西湖风景名胜区管理委员会做出了有益的尝试。这一管委会具有政府职能，统一西湖风景名胜区区域内的保护管理，而风景区的保护建设同时被列入杭州地方公共财政。
管理机构权威不够
“现在风景名胜区的管理机构归口只有建设部的一个风景处，致使管理机构不够权威，实际权力都在地方政府。”谢凝高教授说，“目前，像美国、加拿大、韩国等世界不少国家的普遍做法，是由国家直接管理世界遗产和国家遗产，以保证其权威性。”
与会的专家和管理者共同呼吁，我国也应当成立一个类似“国家遗产管理局”的职能部门，由国家直接管理风景名胜区和世界遗产。与会者还建议，国家应当成立一个专家管理委员会，让专家参与设计、规划、管理风景区，以避免地方政府“好心办坏事”。
“二十年来我们都在树风景名胜区的牌子，然而，如今的风景名胜区却面临着来自内外部的危机。‘护牌’已成当务之急。”今天，在杭州召开的中国风景名胜专业委员会2005年年会上，国家建设部风景名胜专家胡理琛不无痛心地说。
这一次会议的主题是“维护中国风景名胜区的性质、功能和作用”，被与会的专家和管理者形象地称为风景名胜“护牌”会议。
1982年，国务院审定公布了第一批“国家重点风景名胜区”，这是中国现代风景名胜事业的开端。至此，国家开始把风景名胜区这一宝贵的自然与文化资源以国家政府的名义确定，并严加保护。如今，中国风景名胜事业取得了很大的成就，已有177处国家级风景名胜区。
风景名胜是公益事业
什么是“风景名胜”？对于大部分人来说，这是一个“常识性”的问题。所谓风景名胜，那当然就是“好玩”的地方，供游客参观游乐的地方。
事实上，中国风景名胜区类似于国际上的国家公园(NationalPark)，是经政府审定命名的风景名胜资源集中的地域。与国际上建立国家公园一样，我国建立风景名胜区，目的是为国家保留一批珍贵的风景名胜资源(包括生物资源)，同时科学地建设管理，合理地开发利用。风景名胜区事业，是国家社会公益事业。
无序乱开发五大表现
据介绍，目前风景名胜内无序开发主要表现在：一是政府管理失控。景区内大兴土木，搞城市化、商业化、人工化，景区被蚕食，稀有资源遭到破坏、流失。典型的就是在景区内兴建别墅，搞房地产。二是规划设计不和谐。甚至盲目地引进所谓国际规划师、设计师，把中国特色异域化，不伦不类。三是经营权转让。四是门票大幅涨价。五是大建现代人文景观。
片面定位产业有误区
“国家风景名胜区是具有保护性、公益性、展示性和传世性的人类瑰宝，决不能片面地定位成旅游资源、旅游经济开发区，把保护变成开发，公益性变成公司私有性，展示性变成经营性，甚至变相出让风景资源及其土地，致使风景名胜区人工化、商业化、城市化，损害了自然文化遗产的价值。”北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授说。
谢凝高认为，旅游业是第三产业，属于经济产业。风景名胜区应该和商业性的旅游区分开，尽量避免商业性的旅游经济开发介入到风景保护区内，区内主要是精神文化功能，区外主要是经济功能，两者之间不可含糊。九寨沟就是一个典型。
“现代国家文明不只是建高架桥、高楼大厦，保护好自己的自然文化遗产，也是现代化的意识。”中国风景园林学会副理事长甘伟林说。
加快立法保护进程
“现在风景名胜区还没有立法，国务院的‘管理暂行条例’都已经用了20年了，‘暂行’两个字都还没去掉。”谢凝高教授遗憾地表示。
1985年6月7日，国务院颁布了《风景名胜区管理暂行条例》。这一条例，成为目前风景名胜区管理惟一可依的“法”。现在，地方政府仍然在沿用1987年6月国家建设部下达的《风景名胜区管理暂行条例实施办法》。因为风景名胜区立法保护的落后，有的地方甚至用开发区的相关法规套用到风景名胜区上，进行开发。
“条例的方针是严格保护、统一管理、合理开发、永续利用，但有些地方政府甚至不学习条例，为了政绩和短期利益胡乱开发。”中国风景园林学会副理事长甘伟林指出。
据与会的专家和管理者反映，世界上每个国家的国家公园都配备有相应的法律。城建专家张和平举例道，美国国家公园仅仅对旅游吸引物就有16种分类，并配有专门的法律，通过分类使复杂的问题简单化、法制化、可操作化。
管理不顺导致三大问题
“上面几个管理部门，下面就一个风景名胜区。”曾任国家建设部建设司司长的甘伟林介绍，目前我国对自然遗产、文化遗产、自然文化双重遗产三类世界遗产的管理主要有三个体系，自然保护区由林业部门负责，文保体系由国家文物局管理，风景名胜体系则归口建设部。
地方政府实际决策
谢凝高教授认为，目前对于风景名胜区的管理，因为涉及到林业系统、文化系统、文物系统、宗教系统、旅游系统、商业系统等等，条块分割矛盾很多，关系错综复杂，管理体制不顺。最后造成的结果，就是地方政府的决策人说了算。而地方政府又往往存在其利益局限性，考虑问题时不是从全国出发，不是从遗产保护的角度出发，盲目地追求以旅游拉动经济发展，搞招商引资，搞房地产，以此作为自己的政绩。
财政保护投入不足
体制缺陷直接导致的另一个问题，是对风景名胜区保护的财政投入不足。许多风景名胜区因此只能“靠山吃山”、“以景养景”，最后过度开发，损失惨重。在这一方面，杭州西湖风景名胜区管理委员会做出了有益的尝试。这一管委会具有政府职能，统一西湖风景名胜区区域内的保护管理，而风景区的保护建设同时被列入杭州地方公共财政。
管理机构权威不够
“现在风景名胜区的管理机构归口只有建设部的一个风景处，致使管理机构不够权威，实际权力都在地方政府。”谢凝高教授说，“目前，像美国、加拿大、韩国等世界不少国家的普遍做法，是由国家直接管理世界遗产和国家遗产，以保证其权威性。”
与会的专家和管理者共同呼吁，我国也应当成立一个类似“国家遗产管理局”的职能部门，由国家直接管理风景名胜区和世界遗产。与会者还建议，国家应当成立一个专家管理委员会，让专家参与设计、规划、管理风景区，以避免地方政府“好心办坏事”。
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