我国建立生态补偿机制的战略与政策
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2006-12-08
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要点导读:在我国构建一个发挥路线图作用的战略与政策框架非常重要。针对我国建立生态补偿机制存在的政策障碍和要解决的现实问题，战略与政策框架应该包括7个部分:战略定
要点导读:在我国构建一个发挥路线图作用的战略与政策框架非常重要。针对我国建立生态补偿机制存在的政策障碍和要解决的现实问题，战略与政策框架应该包括7个部分:战略定位、目标、原则和步骤，优先领域，法律和政策依据，补偿依据和标准，政策手段，责任赔偿机制和管理体制等。
在我国着手建立生态补偿机制的初期，构建一个发挥路线图作用的战略与政策框架非常重要。针对我国建立生态补偿机制存在的政策障碍和要解决的现实问题，战略与政策框架应该包括7个部分:战略定位、目标、原则和步骤，优先领域，法律和政策依据，补偿依据和标准，政策手段，责任赔偿机制和管理体制等。
建立生态补偿机制的战略定位、目标、原则和步骤
战略定位:建立生态补偿机制不仅是完善环境政策，保护生态环境的重要措施，而且是落实科学发展观和建设和谐社会的重要途径。各级政府应予以高度重视。
建立生态补偿机制的现实目标:解决诸如重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域面临的生态环境保护问题，恢复、改善、维护生态系统的生态服务功能。战略目标是调整这些领域相关利益主体间的环境与经济利益的分配关系，协调生态环境保护与发展的矛盾，促进和谐发展。工作目标是，争取用5～8年的时间，建立起中国生态补偿的政策体系，使生态补偿政策效果与全面建设小康社会的进程相一致。
建立生态补偿机制应遵循两条原则:一是以调整相关利益主体间的环境与经济利益的分配关系为核心，以内化相关生态保护或破坏行为的外部成本为基准，以经济激励为目的，坚持“受益者或破坏者支付，保护者或受害者被补偿”的原则；二是以改革和完善现有相关政策为基础，逐步建立新的补偿制度。
建立生态补偿机制的战略步骤:用3年左右的时间，在全国范围内选择优先领域，开展国家级和地方级试点示范，重点摸索建立上级政府协调机制、地方横向财政转移支付、市场机制等方面的政策经验。同时，在国家层面，研究改革重要公共财政政策(如财政转移支付)，研究制定国家建立生态补偿综合指导政策(如国务院相关文件)和一些新的公共政策(如国家生态补偿专项)，研究建立生态补偿管理体制等重要问题。在试点示范和专项研究的基础上，争取用5年左右的时间初步建立国家生态补偿的关键政策，并逐步形成体系，开始全面推进生态补偿工作。
建立生态补偿机制的优先领域
根据问题的自然属性及公共物品属性等特征，我国的生态补偿问题可以划分为国际生态补偿和国内生态补偿两大类。国内生态补偿问题主要包括四类:区域补偿、重要生态功能区补偿、流域生态补偿和生态要素补偿(如资源开发、森林等)。
根据这些补偿问题的相关性、机制建立的难易程度和各主体的责任划分等因素，近期国家应重点解决重要生态功能区、矿产资源开发和跨界中型流域的生态补偿机制问题，重要生态功能区以国家自然保护区和水源涵养区为重点。地方政府主要建立好城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界中型流域的补偿问题。
建立生态补偿机制的法律和政策依据
根据经济社会“十一五”发展规划纲要，国家应颁布实施全国生态功能区划方案，并制订相应的经济主体功能区划，为生态补偿机制的建立提供法律和政策依据。生态功能分区可以清晰界定接受或支付生态补偿的区域和人群，同时，提供了补偿的生态环境保护的要求。在生态功能分区基础上的经济主体功能分区，可以进一步明确这些区域为什么被补偿或支付补偿的经济发展原因。
同时，国家应将建立生态补偿机制问题纳入环境保护法或其它相关法律之中，增强实践的法律推动力。在立法条件成熟之前，可以以国务院决定或指导意见的方式，形成专门的政策文件，推动中国建立生态补偿机制的进程。
对重要生态功能区或禁止及限制开发区，实行GDP豁免，建立绿色国民经济核算体系和地方官员绿色政绩考核制度。
生态补偿的依据和标准
第一，对于重要生态功能区和流域等生态保护活动产生外部经济的补偿类型，生态补偿的依据应包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失。
第二，对于矿产资源开发造成的外部不经济性的补偿类型，相关政策的补偿依据也有两个含义:一是恢复和治理那些开发者无法治理和恢复的，或者是历史上形成的大规模生态景观破坏及其生态功能的成本；二是矿产资源开发对当地居民生活和发展造成的损失。在实施补偿的同时，不免除开发者治理和恢复开发过程造成的点源污染和点源生态破坏的责任。
建立生态补偿机制的政策工具
根据国内外经验和现有政策结构状况，两大类共9种政策手段可以实现生态补偿目的，但它们针对不同生态补偿问题的适用性不尽相同。另外，这9种政策手段并不是以生态补偿为唯一的或主要目的的政策，往往是借助这些政策实现生态补偿的要求。
公共财政政策类包括:(1)纵向财政转移支付政策。该政策适宜用于国家对重要生态功能区的生态补偿，实现补偿功能区因保护生态环境而牺牲经济发展的机会成本。在今后的财政转移支付改革中，可以增加农村社会保障支出、生态功能区因子和现代化指数等3个因子，以便使中央对地方的财政转移支付具有生态补偿功能。(2)生态建设和保护投资政策。中央政府的生态建设和保护投资政策主要适用于国家生态功能区的生态补偿，实现功能区因满足更高的生态环境要求而付出的额外建设和保护的投资成本。(3)地方同级政府的财政转移支付，适宜用于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿。(4)税费和专项资金。适时征收生态税，并整合现有相关资金渠道建立专项资金(基金)用于国家履行生态补偿的责任是一个好的政策方向。目前，针对矿产资源开发造成的严重生态环境问题，开征生态补偿费，或在现有资源补偿费的基础上增加一个生态补偿费是非常必要的。征费收入可以建立专项基金，用于治理矿产资源开发引发的大规模生态环境问题及其历史遗留问题。(5)税收优惠、扶贫和发展援助政策。对被补偿地区，实行税收优惠、扶贫和发展援助是生态补偿政策的重要辅助手段，主要目的是补偿发展机会成本的损失。(6)经济合作政策。开展经济合作是解决跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域生态补偿问题的重要辅助政策，其目的是补偿流域上游地区牺牲的发展机会成本。
市场手段类包括:(1)一对一的市场交易，如水资源交易。该模式适合于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿问题。(2)可配额的市场交易。在重要生态功能区的生态补偿领域，我国应该积极探讨可配额的市场交易模式，如《京都议定书》下的碳汇清洁发展机制项目、配额生物多样性保护和湿地保护交易机制等。(3)生态标志等。生态标志制度是一项广泛发展的制度，可以作为生态功能区和流域生态补偿的一种创新政策工具加以应用。
责任赔偿机制
生态补偿机制和相关责任赔偿机制是一个问题的两个方面，二者相辅相成，缺一不可。责任赔偿机制就是对享受了生态补偿机制的经济利益，但不履行相应的生态环境保护责任和义务的行为进行惩罚的机制。
生态补偿的管理体制
生态补偿机制直接触及到重新调整许多方面的环境和经济利益关系的重大问题，影响广泛而深刻。可以在国务院下设立由相关部委组成的国家生态补偿委员会，负责生态补偿工作的协调、监督、仲裁、惩罚与奖励等相关事务。有需求的地方，可以参照国家的体制设置格局，建立地方生态补偿管理体制。
作者：任勇 俞海 冯东方 高彤 杨妹影 国家环保总局政研中心
孔志峰 财政部财政科学研究所
在我国着手建立生态补偿机制的初期，构建一个发挥路线图作用的战略与政策框架非常重要。针对我国建立生态补偿机制存在的政策障碍和要解决的现实问题，战略与政策框架应该包括7个部分:战略定位、目标、原则和步骤，优先领域，法律和政策依据，补偿依据和标准，政策手段，责任赔偿机制和管理体制等。
建立生态补偿机制的战略定位、目标、原则和步骤
战略定位:建立生态补偿机制不仅是完善环境政策，保护生态环境的重要措施，而且是落实科学发展观和建设和谐社会的重要途径。各级政府应予以高度重视。
建立生态补偿机制的现实目标:解决诸如重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域面临的生态环境保护问题，恢复、改善、维护生态系统的生态服务功能。战略目标是调整这些领域相关利益主体间的环境与经济利益的分配关系，协调生态环境保护与发展的矛盾，促进和谐发展。工作目标是，争取用5～8年的时间，建立起中国生态补偿的政策体系，使生态补偿政策效果与全面建设小康社会的进程相一致。
建立生态补偿机制应遵循两条原则:一是以调整相关利益主体间的环境与经济利益的分配关系为核心，以内化相关生态保护或破坏行为的外部成本为基准，以经济激励为目的，坚持“受益者或破坏者支付，保护者或受害者被补偿”的原则；二是以改革和完善现有相关政策为基础，逐步建立新的补偿制度。
建立生态补偿机制的战略步骤:用3年左右的时间，在全国范围内选择优先领域，开展国家级和地方级试点示范，重点摸索建立上级政府协调机制、地方横向财政转移支付、市场机制等方面的政策经验。同时，在国家层面，研究改革重要公共财政政策(如财政转移支付)，研究制定国家建立生态补偿综合指导政策(如国务院相关文件)和一些新的公共政策(如国家生态补偿专项)，研究建立生态补偿管理体制等重要问题。在试点示范和专项研究的基础上，争取用5年左右的时间初步建立国家生态补偿的关键政策，并逐步形成体系，开始全面推进生态补偿工作。
建立生态补偿机制的优先领域
根据问题的自然属性及公共物品属性等特征，我国的生态补偿问题可以划分为国际生态补偿和国内生态补偿两大类。国内生态补偿问题主要包括四类:区域补偿、重要生态功能区补偿、流域生态补偿和生态要素补偿(如资源开发、森林等)。
根据这些补偿问题的相关性、机制建立的难易程度和各主体的责任划分等因素，近期国家应重点解决重要生态功能区、矿产资源开发和跨界中型流域的生态补偿机制问题，重要生态功能区以国家自然保护区和水源涵养区为重点。地方政府主要建立好城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界中型流域的补偿问题。
建立生态补偿机制的法律和政策依据
根据经济社会“十一五”发展规划纲要，国家应颁布实施全国生态功能区划方案，并制订相应的经济主体功能区划，为生态补偿机制的建立提供法律和政策依据。生态功能分区可以清晰界定接受或支付生态补偿的区域和人群，同时，提供了补偿的生态环境保护的要求。在生态功能分区基础上的经济主体功能分区，可以进一步明确这些区域为什么被补偿或支付补偿的经济发展原因。
同时，国家应将建立生态补偿机制问题纳入环境保护法或其它相关法律之中，增强实践的法律推动力。在立法条件成熟之前，可以以国务院决定或指导意见的方式，形成专门的政策文件，推动中国建立生态补偿机制的进程。
对重要生态功能区或禁止及限制开发区，实行GDP豁免，建立绿色国民经济核算体系和地方官员绿色政绩考核制度。
生态补偿的依据和标准
第一，对于重要生态功能区和流域等生态保护活动产生外部经济的补偿类型，生态补偿的依据应包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失。
第二，对于矿产资源开发造成的外部不经济性的补偿类型，相关政策的补偿依据也有两个含义:一是恢复和治理那些开发者无法治理和恢复的，或者是历史上形成的大规模生态景观破坏及其生态功能的成本；二是矿产资源开发对当地居民生活和发展造成的损失。在实施补偿的同时，不免除开发者治理和恢复开发过程造成的点源污染和点源生态破坏的责任。
建立生态补偿机制的政策工具
根据国内外经验和现有政策结构状况，两大类共9种政策手段可以实现生态补偿目的，但它们针对不同生态补偿问题的适用性不尽相同。另外，这9种政策手段并不是以生态补偿为唯一的或主要目的的政策，往往是借助这些政策实现生态补偿的要求。
公共财政政策类包括:(1)纵向财政转移支付政策。该政策适宜用于国家对重要生态功能区的生态补偿，实现补偿功能区因保护生态环境而牺牲经济发展的机会成本。在今后的财政转移支付改革中，可以增加农村社会保障支出、生态功能区因子和现代化指数等3个因子，以便使中央对地方的财政转移支付具有生态补偿功能。(2)生态建设和保护投资政策。中央政府的生态建设和保护投资政策主要适用于国家生态功能区的生态补偿，实现功能区因满足更高的生态环境要求而付出的额外建设和保护的投资成本。(3)地方同级政府的财政转移支付，适宜用于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿。(4)税费和专项资金。适时征收生态税，并整合现有相关资金渠道建立专项资金(基金)用于国家履行生态补偿的责任是一个好的政策方向。目前，针对矿产资源开发造成的严重生态环境问题，开征生态补偿费，或在现有资源补偿费的基础上增加一个生态补偿费是非常必要的。征费收入可以建立专项基金，用于治理矿产资源开发引发的大规模生态环境问题及其历史遗留问题。(5)税收优惠、扶贫和发展援助政策。对被补偿地区，实行税收优惠、扶贫和发展援助是生态补偿政策的重要辅助手段，主要目的是补偿发展机会成本的损失。(6)经济合作政策。开展经济合作是解决跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域生态补偿问题的重要辅助政策，其目的是补偿流域上游地区牺牲的发展机会成本。
市场手段类包括:(1)一对一的市场交易，如水资源交易。该模式适合于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿问题。(2)可配额的市场交易。在重要生态功能区的生态补偿领域，我国应该积极探讨可配额的市场交易模式，如《京都议定书》下的碳汇清洁发展机制项目、配额生物多样性保护和湿地保护交易机制等。(3)生态标志等。生态标志制度是一项广泛发展的制度，可以作为生态功能区和流域生态补偿的一种创新政策工具加以应用。
责任赔偿机制
生态补偿机制和相关责任赔偿机制是一个问题的两个方面，二者相辅相成，缺一不可。责任赔偿机制就是对享受了生态补偿机制的经济利益，但不履行相应的生态环境保护责任和义务的行为进行惩罚的机制。
生态补偿的管理体制
生态补偿机制直接触及到重新调整许多方面的环境和经济利益关系的重大问题，影响广泛而深刻。可以在国务院下设立由相关部委组成的国家生态补偿委员会，负责生态补偿工作的协调、监督、仲裁、惩罚与奖励等相关事务。有需求的地方，可以参照国家的体制设置格局，建立地方生态补偿管理体制。
作者：任勇 俞海 冯东方 高彤 杨妹影 国家环保总局政研中心
孔志峰 财政部财政科学研究所
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