关于放活自然保护区产权、创新一体化管理模式的提案

案 由： 关于放活自然保护区产权、创新一体化管理模式的提案 　

审查意见：建议国务院交国家林业局研究办理,财政部会同办理

提案人： 米烈汉,王二虎,韦 苇

主题词： 生态 保护 管理

提案形式： 联名

内 容:
    我国自1956年建立第一个自然保护区以来，全国各种类型、不同级别和层次的自然保护区已近2400个，其中加入联合国生物圈的国家自然保护区26个，约占国土面积的15%，其数量和面积均居全球前列。从物种的多样性和特有性看，全球最重要的国家有12个，我国排在第七。

    改革开放以来，党和国家着眼经济社会的全面可持续发展，把生态建设提到战略的高度予以统筹，人们把生态文明看成是人与自然和谐发展、践行科学发展观、全面建设小康社会的一个重要标志。过去52年的“抢夺性”保护十分必要且有成效，但在保护区发展过程中，也面临着众多的问题，从保护区管理的视角看，管理模式和机制急需创新。

    一、自然保护区管理面临的问题

    1.保护区的归属权、保护权，收益权等权力制度比较固化

    我国自然保护区建立时，把保护区的面积划得相当大，那时由于权力的高度集中及对公有制的过分追求，集体和农民基本上无话语权，把很多与当地农民世代生存密切相关的土地也划入保护区，实行国有国保，致使农民的生存和发展资源减少，社区经济社会发展滞后，农民贫困。

    同时，在经济社会发展已进入新时期条件下，保护区仍然实行传统的谁所有谁经营的模式，使其归属权、保护权、收益权固化，保护区的管理缺乏时代的生机。

    2.保护区与社区管理协调机制缺失，冲突时有发生

    保护区为对有代表性的自然生态区域内生物多样性、珍稀濒危野生动植物物种和有特殊意义的自然遗迹进行保护、拯救与管理，维护自然生态平衡，在执行自然保护区管理条例时，没有考虑保护区及其周边社区居民也是自然生态系统长期演化过程中十分重要的组成部分，很多物种能够延续保存下来，与当地居民的参与有着极其密切的联系，很少考虑社区的生存及合理的正当要求，习惯用“禁”的手段，限制社区对资源的利用，不准社区居民动保护区内的一草一木，而保护区对动物造成社区作物被毁、危害生命财物的损失，往往缺乏及时足额的赔偿。这样，社区居民则放弃长远利益一致的保护而着眼当前利益与保护区要么直接对抗，采用断水、堵路等异端行为，要么玩“捉迷藏”，盗伐、偷猎、安夹放套等违法行为时有发生。

    近年来众多的自然保护区在周边社区也建立了参与式、合作式管理组织，但由于主体的利益、地位不对称，相关的激励、约束、监督等责任不到位，往往出现“小事无人管，大事等人管”的现象。

    3.生态补偿标准过低，国家投资水平不高

    2000年国家颁布的《森林法实施条例》中明确了生态补偿，并规定补偿的资金渠道。2001年国家出资10亿元在黑龙江等11个省(自治区)的658个县和24个国家自然保护区试点生态补偿标准。2004年出台的《森林生态效益补偿基金管理办法》中推行每公顷年75元(5元/亩)的补偿标准，每亩5元中，4.5元用于补偿性支出，0.5元用于防火等公共管理支出。这个补偿标准低于国际一般水平，与发达国家的差距更大。美国和芬兰每公顷年补偿标准分别为116美元和50—250欧元。由于我国的补偿标准过低，森林越多的地方，各类保护的区域就越贫困，绝对贫困人口比重越大。

    国家近多年来与以往比较，实实在在地加大了生态建设的投资力度，天然林保护工程、三北及长江流域防护工程、京津风沙源治理工程、退耕还林工程的国家投资，及其引导的投资增速令世人感叹。国家对野生动植物保护及自然保护区建设工程的投资年均为2.21亿元，国家投资所引导的投资年均为1.72亿元。由于原投资基础相当薄弱，投资增速虽然大，但与实际投资需求比较，水平自然很低，提高水平仍需加大投资力度。

    二、自然保护区管理模式创新的政策建议

    1.放活保护区产权制度

    一般意义上的产权表现为包括归属权、使用权和收益权一组权利。我国的环境资源实行的是国家和村民集体的归属权，随着经济社会的发展，传统的谁所有谁经营的模式，已逐步转向归属权与使用权分离，经营者可通过多种方式直接支配使用他人资产从事生产经营活动，并享受其利益的排他性权利。这就是说，国家各种类型的所有权人是平等的，国家自然保护区就可以由政府委托的代理人与村民选出的社区代表人合作经营管理；保护区内职工、社区的村民也可以承包保护区内国家所有的土地等不动产进行管护和经营，享有占用、使用和收益等用益物权的权力。考虑到各类自然保护区的特殊性，可以先在保护区内核心区外的缓冲区、外围区，以及与社区发展密切相关的区域试行。

    2.构建保护区及社区一体化管理平台

    保护区产权制度放活了，就为一体化管理平台奠定了产权基础。保护区和社区按其内在的联系及保护和经济社会发展的需要，由政府委托的代理人及社区代表建立一体化决策、协调、执行、监督等组织，形成一体化的管理团队。

    一体化管理团队，按照政府方针、政策，全权负责保护区及涉及社区的各项管理工作，保护区的承包户和社区承包户在自愿条件下，均可成为该种管理模式中的组成部分。科研和高校的技术管理人员，可以多种方式进行研究、产学研结合，技术和管理的服务和支撑。一体化管理团队应对保护区与社区的土地利用、产业发展、基础设施建设、劳动就业、涉民公共服务、社会管理诸方面统一规划，并对管理的目标任务、机构设置、责权划分、监督检查、激励约束等等作出实施细则。

    3.发掘、强化保护区与社区的联动机制

    保护区与社区的一体化管护，要积极发掘社区村落在长期历史中形成的与地缘相关的气候、水源、宜生动植物种群等本土知识，与自然和谐相处的经验及禁忌的传统；发掘社区已经形成的有效的激励约束机制，特别是有效制约破坏生态、激励保护生态和不违背公共利益村规民俗；强化保护生态资源就是保护社区成员以及他们后代的生存环境，形成在生态资源上社区与国家利益的联合体，使生态保护在社区居民层次上具有“私田”的效应。

    联动机制会使保护区关注社区的发展，居民收入的提高，又会使社区在资源保护上与保护区结成长远利益的共同体，真可谓“双赢”。

    4.政府加大投资力度，提高生态补偿标准

    保护区是为社会提供公共物品的非竞争性部门(单位)，公共物品主要由政府供给已成为社会的共识，政府投资的取向一是提高环境质量与生态效益，二是保护和探索物种的科学价值，三是发挥投资的引导作用。从保护区及其社区的实际情况看，生态的脆弱和濒危物种的恶化仍未有根本的改观，其社区又多为中央和省级重点扶贫的县，农(林)民的绝对贫困比重大，即使达到的温饱状态还不够稳定，返贫也会发生。

    政府加大投资力度，不仅会巩固已有的成果，改善民生，而且能够引导金融信贷投入、企业投入，民间资本投入、以及吸引外资和社会各界的投资与捐助，从而给保护区及社区的发展注入新的活力，增强其持续发展的能力。

    当今人们对生态服务的要求越来越高，也十分迫切。由于生态服务的经济外部性，则需要通过生态补偿使其内部化，如果生态补偿到位，使生态产品的生产者、服务者的劳动消耗及各种支出费用能够足额补偿，他们的物质权益得到保护，积极性和创造性充分发挥，生态文明指日可待!

来 源:全国政协十一届二次会议提案组

备注：