成都市统筹城乡推进灾后重建纪实

春节前夕，成都首批入住永久性重建住房的都江堰市向峨乡棋盘村村民住进新居。张鸣摄

成都市用统筹城乡的思路和办法推进灾后重建：在农村住房建设中首次全面引入规划设计；推行住房联建等方式，不仅解决了“钱从哪儿来”的难题，而且改进了农民的生产方式，拓宽了收入来源；因地制宜，发展现代农业、生态旅游业等

目前，成都市农房重建已开工近12万户，超过总量的80%；已建成5.4万户，约占总量的37%；需维修加固的30.2万多户，已全部完成。农房重建将在9月底前基本完成，城镇住房重建（除高层建筑外）将在12月底前基本完成

都江堰市大观镇茶坪村地处青城外山，旅游资源丰富，目前除一户自建农房外，其余全部引入社会资金联建住房。该村首个联建户王全说：“如果没有联建政策，10年都修不起这样的房子。现在没出一分钱，就住进‘别墅’了！”

都江堰市向峨乡是较偏僻而又受灾严重的山区，通过采取建设用地指标增减异地挂钩办法，筹集数亿资金，统一规划建设集中安置点。该乡棋盘村村民董宗如说：“当初村干部说不交钱就能住新房子，我们还以为是安慰人的。万没想到，还没一年就住进来了。”

一年前，“5·12”汶川特大地震骤然爆发，巨大的断裂从成都市域西北缘的龙门山脉呼啸而过。成都市所辖的都江堰、彭州、崇州、大邑等市（县），与震中映秀直线距离仅几至几十公里，人民生命财产遭受重创，直接经济损失1247亿元。

一年后，在这些受灾地区，撕裂的山体、垮泻的碎石流等地震留下的伤痕尚未愈合，而工程车辆、施工机械、建设工地、忙碌人群随处可见，城乡住房、医院、学校、公路、铁路、桥梁、厂房、店铺都在加紧建设，陆续竣工。以安民之首的城乡住房重建为例，农房重建已开工近12万户，超过总量的80%；已建成5.4万户，约占总量的37%；需维修加固的30.2万多户，已全部完成。城镇住房重建已动工2.1万户，超过总量的36%；维修加固的已动工近9万户，超过总量的61%。农房重建将在9月底前基本完成，城镇住房重建（除高层建筑外）将在12月底前基本完成。

一个个重建战场上，信心与行动共振。

重建不是重复，而是要实现新的社会进步。成都，要在大灾之后走出一条又好又快的科学发展之路：用统筹城乡的思路和办法，使重建成为构建“现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映”的新型城乡形态的过程，加快实现城乡全面现代化。

成都是已有5年多城乡一体化实践基础的全国统筹城乡综合配套改革试验区，突如其来的特大地震以极端的方式不期然地检验了城乡统筹、“四位一体”科学发展的物质文明、政治文明和精神文明建设成果。

按照胡锦涛总书记关于地震灾区灾后恢复重建的有关指示精神和中央、四川省的部署，成都市把灾后重建作为全部工作的重中之重，作为扩大内需、转变发展方式的重大举措，充分尊重群众的意愿和首创精神，发挥群众主体作用，以统筹城乡推进科学重建、以科学重建提升城乡统筹水平，提出力争率先在全省完成灾后重建任务，把灾区建成科学重建科学发展的样板、统筹城乡综合配套改革试验区的示范区，群众生活生产条件、公共服务设施、基础设施超过灾前水平，初步形成城乡经济社会发展一体化新格局。

在成都这个紧邻震中的千万人口特大区域中心城市，重建面对的是重重困难、道道难题：地震灾害造成重大人员伤亡和经济损失之后不久，国际金融危机冲击又接踵而至，支出刚性增加与财政短收的矛盾凸显，资金缺口巨大，项目推进、产业发展、群众就业面临严峻考验；受灾群众心理抚慰工作十分艰巨；灾区基层干部既是受灾群体，又是重建的基层基础力量，工作复杂繁重，身心压力沉重……

然而，对于富于创造的成都干部群众，办法总比困难多。统筹城乡的思路和办法在灾后重建中得到创造性的运用、丰富和完善，新的历史进步必将补偿巨大的地震灾难和千千万万人的艰辛付出。

规划设计历史性突破：

农村住房建设首次全面引入规划设计，因地制宜各具特色

科学重建，一个前提条件是：科学规划。

2003年起，成都在全国率先实施“城市规划”向“城乡规划”转变，初步建立了城乡一体、配套衔接的“全域成都”规划体系和监督执行体系。以科学规划引领科学发展，是成都统筹城乡发展的重要思路、重要经验。

用统筹城乡的思路和办法推进灾后重建，第一步就是要以科学规划为龙头，引舞“龙身”。

2008年9月9日14时30分，“灾后农村住房重建规划设计会战”动员大会，在都江堰、彭州、崇州和大邑4个重灾市县同时举行。省内外147家规划设计单位、2000多名设计人员参与会战，在一个月内高质量完成了427个灾后安置点的规划设计。

这是一个历史性的突破：规划设计首次全面进入农村住房建设。通过规划设计，所有的农村住房重建都做到“四性”，即与当地产业和经济要素结合的发展性、空间布局和建筑形态的多样性、周边环境和生产生活方式的相融性、基础设施和公共配套的共享性。这意味着，从基础设施、公共服务上来讲，要求城市文明延伸到农村，但并不是要取代农村已有的文化形态，农村的居住形态还得与其生产方式、生态环境、风俗习惯相融合。

而这次规划设计会战以及“四性”原则，缘起于一个深藏于大山深处的小村庄——彭州市磁峰镇鹿坪村。

2008年8月16日，四川省委常委、成都市委书记李春城到该村调研灾后重建，被山水如画的生态环境深深感染：“这么好的山水，大有文章可做。”他认真审视安置点规划设计图并听取群众意见。这套照搬城市小区、整齐划一、不适宜当地生产生活的方案，对李春城以及随行的干部、规划设计人员触动深刻：重建应当与当地的生产发展相结合，与地形地貌、生态环境、文化民俗相协调，避免千村一面，避免把城市小区简单克隆到农村。

随后，李春城在会议室与大家展开讨论，重建规划设计的“四性”思路提出来了。

经市委常委会研究决定，成都市灾后城乡住房重建工作领导小组发动全社会规划设计技术力量，开展灾后农村住房重建规划设计会战，按照“安全、实用、经济、省地”总原则和“四性”要求，深入灾区高质量规划设计农村重建住房。

做鹿坪村规划设计方案的四川三众建筑设计公司总经理廖强带着设计人员到鹿坪村实地详细调查研究，深入了解村民们的实际需求，数易其稿后拿出的第二套方案，村民们高票通过。

新方案由“一心、一带、两环、多聚落、发散式”组成：以千亩荷塘为中心，一条手工艺和文化创意产业景观带贯穿整个村落，荷塘周围是旅游休闲环，外围是产业经济环，3个农家小院聚落依山傍水、错落有致，观光区、居住区、产业区由内而外发散式分布。

总结村民认同的原因，廖强认为正是体现了“四性”。聚居点的选择，完全根据村庄的地形地貌，顺势而为，做到了与周边环境的相融性；每个聚落甚至每家每户的建筑形态，都各有特色，充分尊重当地民风民俗，做到了多样性；在村落里规划了道路等基础设施和医院、小学、文化活动站等公共服务设施，以及商业网点，做到了共享性。如何在灾后重建中实现产业升级？他们利用观景荷塘，规划出旅游休闲区以及农业观光区，设计别具一格的乡村酒店；利用当地特产，规划出农产品深度加工区。

“都进入9月份了，还要继续搞重建规划设计，为什么？”一个月后，李春城曾自问自答，“因为灾后重建绝对不是简单的恢复建设，那么就必须从规划做起。这很难，是画图，又不是画图的问题。从干部到设计人员，都没有这样的经验。这个规划设计，时间花得值，对于统筹城乡发展是个非常重大的转折。”

今年2月，成都市又组织了第二次规划设计会战。截至目前，全市共规划设计了698个体现“四性”原则、风貌各异、特色鲜明的灾后重建点位。

灾后住房创造性重建：

城乡资源互动对流，城乡文明有机融合

都江堰市大观镇茶坪村四组30岁的村民王全，是灾后重建的“大明星”，频频亮相各大媒体。

他是成都灾区第一个与社会投资方联建住房的农民，也是联建房最早竣工的农民，被网民戏称为“最牛联建户”。

联建，是成都市在重灾市县重建农村住房中，吸引社会资金参与的一项政策创新。受灾农户可自愿选择5种住房重建方式：符合规划原址自建、按照规划集中自建、统一规划统一建设、自愿搬迁异地安置、社会资金开发重建。其中，原址自建、集中自建的农户，在领取政府发放的户均2万元重建补助款、享受贴息贷款支持之外，还可与单位或个人等社会资金联建。

联建的重要前提，在于农村土地、房屋产权制度改革。2008年1月1日，成都市出台1号文件——《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度改革的意见（试行）》，率先启动了农村产权制度改革：对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、房屋所有权和林权进行确权、登记、颁证，集体土地所有权、集体建设用地使用权确权到村或组，承包地、自留地、宅基地和农民房屋确权到户；全市成立农村产权交易所，区（市）县建立农村产权流转交易服务中心，搭建流转交易平台。

2008年6月26日、8月7日，成都市相继出台《关于坚持统筹城乡发展 加快灾后农村住房重建的意见》、《关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》，提出了用统筹城乡的思路和办法推进灾后住房重建的政策措施，其中就包括联建。

王全得知政策后，马上和一位认识的张姓企业负责人联系，双方“一拍即合”：王全拿出得到确权的409.06平方米宅基地中的223平方米（其中90多平方米交由村集体经济组织流转给张先生建设旅游经营用房），张先生出资50万元，按规划设计要求建房，按政策办理权属分割。联建房在7月10日开工，9月20日实现主体竣工。两户建筑面积共计408平方米，其中王全238平方米，张先生170平方米。

2008年10月13日，全国首个综合性农村产权交易所——成都农村产权交易所正式揭牌成立。王全以村民代表的身份，应邀出席了剪彩现场。

同月30日，王全一家比原计划提前10天搬进了新居。别墅式的新居宽敞明亮，布置一新，沙发、茶几、液晶电视等各种现代家具、电器一应俱全，天然气即将接通。王全满面笑容：“如果没有联建政策，10年都修不起这样的房子。现在没出一分钱，就住进‘别墅’了！”

王全还说，这么宽敞的新居，他一家人住不完，剩下的房间将交给村合作社参加“乡村家庭连锁客栈”经营，而他养的跑山猪、种的生态蔬菜，也会成为“乡村酒店”餐桌上的佳肴。这意味着，他的生产方式、收入来源即将发生重大改变。

旁边，邻居王正良与投资方邓先生联建的“别墅”，将返租给邓先生经营；村委会主任刘明福等35户与一家企业以“团购”形式投资联建了一个“小区”，他激动地作诗抒怀：“灾后重建遇难题，党的政策及时雨。社会资金来介入，联建新居拔地起。小别墅、标准间，茶坪百姓好喜欢。青山绿水环境好，家庭酒店宾客来……”而就是这位50多岁的老农，在灾后重建中学到了更多现代经营方式，将自家100亩尚未成材的银杏林的70%股份“期权”出让给山外老板，获得100万元出让款。

镇党委书记柴林兴奋地向记者介绍众多各具特色的联建模式所带动起来的产业升级、公共配套、村民生产生活方式根本转变，特别是村民们与一家房地产公司协商的又一种联建新模式：公司与村民联建乡村度假客栈，作为城市楼盘购房业主的赠品，将联建与营销有机结合。

“用活用好灾后重建政策，经济社会发展至少提速10年！”柴林说，村民们不仅重建了家园、恢复了旅游业，更重要的是将同步实现旅游经营模式的升级和农民增收方式的转变，使低水平的传统“农家乐”向乡村酒店或家庭客栈转型升级。

依托地处青城外山的优美旅游环境和比较完善的基础设施，目前茶坪村农房重建除1户自建外，其余全部成功引入社会资金联建。都江堰全市已引入50多亿元社会资金开发性重建和联建，涉及农户近1.25万户。

成都灾后重建的创造性，不止于联建：

把农村住房集中重建节约的建设用地，运用“集体建设用地增减挂钩”政策，在成都市范围内城镇挂钩使用，以市场化方式获得级差地租收益，以城补乡筹措农村房屋重建资金。通过这种方式，可筹集挂钩项目资金超过50亿元，已筹集约30亿元；还可利用农村特色产业，结合生态环境资源和川西林盘保护，用节约的建设用地，就地发展特色乡村旅游，推进农村特色产业和现代农业，促进农民增收致富。都江堰市向峨乡是较偏僻而又受灾严重的山区，90%以上房屋倒塌，地质安全性差，94.5%的农户选择异地统规统建，该乡运用建设用地指标增减异地挂钩办法，筹集了数亿建设资金，统一规划建设可安置1.2万多人的16个8度抗震设防的集中安置点，农民只要等额缴纳户均2万元的重建补助款，放弃原宅基地并还耕，即可获得配套完善的统建新居；还规划发展了规模化的高品质、高附加值的猕猴桃种植和深加工。“当初村干部来说不交钱就能住新房子，我们还以为是安慰人的，根本没当真，”已经在春节前搬进配套齐全的安置点新居的该乡棋盘村村民董宗如说，“万没想到，还没一年就住进来了。地震使我们村倒退20年；但是重建又使我们的发展提前了20年！”

成都在灾区加快推进农村产权制度改革，受灾市县成立农村产权流转担保公司，农户以确权的房屋和将要建成的房屋的产权，对担保公司反担保，由农村信用社、成都银行及其它专业银行等金融机构提供额度最高6万元、最长期限8年、政府贴息3年的贷款。这项政策解决了农民无法以自建房作担保获得贷款的问题，并扭转长期以来农村金融资金“净流出”趋势。截至4月8日，农村产权流转担保公司为1.1万多户自建住房的农户出具了意向担保函，担保额度4.45亿元，正式签订贷款合同的农户有1.02万多户，发放资金4.05亿元。同时，都江堰市还根据旅游业恢复提升的需要，实施了乡村旅游担保贷款政策，已发放34笔1707万元，其中最大的单笔金额上百万。

发展方式跨越式转变：

产业优化提升，联动推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化

彭州市磁峰镇政府板房办公区，“产业重建领跑灾后重建”的标语十分醒目。产业重建关系长远，安居更要乐业、致富。“要以重建为契机，不仅要把产业恢复起来，更要优化提升！”镇党委书记丁伍林说。

几十年来，磁峰镇的产业依靠采煤。2007年，煤窑全部关完，磁峰镇向绿色经济转型。目前，该镇根据独特的地形、土壤、气候条件，正在积极谋划和实施中药材、核桃、黄鸡、两用竹、优质肉牛等特色种养业，以及生态旅游业。结合农村产权制度改革，创造性地组建了“土地银行”合作社，“就像在银行存款、贷款，村民把承包地‘零存’进合作社，合作社‘整贷’给业主发展规模经营。”在灾后重建中，磁峰镇快步走向特色化、市场化的农业现代化之路。

按照“依法、自愿、有偿”的原则，稳步推进土地规模经营，发展现代农业，是成都灾后农业重建锁定的目标。都江堰市在上海对口支援下，大手笔启动实施了10万亩现代生态农业集聚区建设，涉及崇义、青城山、胥家、天马、石羊、翠月湖、柳街等镇。根据集聚区内各区域土壤、气候及现有产业规模和优势，以 “特色效益农业示范带”为主轴，以标准化、现代化的特色效益农业、生产基地为点缀，将建立粮食—蔬菜、粮食—食用菌、粮食—川芎、粮食—花卉、粮食—果（猕猴桃）5条特色示范带，力求实现粮食安全、产业稳定、环境保护、农民增收的农业可持续发展，确保粮食生产整体经济效益提高2倍以上、废弃物资源化利用率80％以上、农民综合年增收20％以上。目前，已启动了崇义镇农作物生态化高效种植产业带、青城山镇生态家园与生态休闲观光农业的基础设施建设。

地震中一度成为“孤岛”的都江堰市虹口乡，拥有成都市及其周边唯一的大型漂流资源，是备受成都及周边市民喜爱的避暑消夏胜地。地震后，该乡着眼旅游产业提升，优化重建布点，引导社会资金、群众安置、产业发展有机结合。在重建受灾群众新居时，为每户留出8平方米经营面积。根据震后变化了的地形地貌，规划打造地震遗迹观光带、地震遗址科考区。同时，因地制宜打造山地运动培训基地、生态旅游山水小镇等精品景区，争取2—3年实现经济社会跨越发展和群众富裕。

在工业恢复重建中，成都市调整优化产业结构，深化向工业集中发展区集中。都江堰机械有限责任公司等企业就在灾后重建中进入了工业集中发展区；加快工业集中发展区基础设施建设，加强产业配套，承接对口援建省市产业转移，彭州市规划建设“川闽产业园”，都江堰市规划建设“上海国际工业社区”。

新型城镇化也在重建过程中加快。“宜聚则聚，宜散则散”，因地制宜采用不同的重建方式，推进农民向城镇和集中居住区集中，所有受灾乡镇都新建了农村新型社区；2008年11月10日，市政府《关于加快灾后城镇住房重建工作的意见》出台，群众安居与城镇布局优化、功能提升加快推进。

统筹推进工业向工业集中发展区集中、农民向城镇和集中居住区集中、土地向规模经营集中，联动推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化，是成都统筹城乡发展的基本原则和基本方法，也是检验统筹城乡发展成效的标准。在灾后重建中深化“三个集中”、推进“三化联动”，有力拉动了内需，提升了产业集约集群发展水平，优化了城乡结构，推动了灾区发展方式跨越式转变。

成都的灾后重建，得益于5年积累形成的统筹城乡的思路和办法，同时也丰富、完善了统筹城乡的思路和办法。“在全市深入推进城乡一体化进程中，灾后重建的经验将推广运用，”成都市灾后城乡住房重建工作领导小组办公室主任黄平表示。

后 记

因为地震，才重建，这是一个偶然性。而统筹城乡发展在成都已有5年多积淀，打下了扎实的物质基础、政策基础、市场基础、干部基础、群众基础。因此，用统筹城乡发展的思路推进灾后重建，又是一个历史的必然。

可以说，成都的灾后重建，既是重建，更是统筹城乡发展的典型实践：既创造性地破解了重建的重重困难，又加快了城乡经济社会发展一体化格局的形成。

拥有城乡统筹的基础、运用城乡统筹的办法、获得城乡统筹的效果、推动城乡统筹的深化——这是成都灾后重建的最大特点。