浙江：面临城乡建设用地和耕地红线两难

　　一面是“嗷嗷待哺”的城乡建设用地，一面是不可动摇的耕地红线，浙江如何应对？

　　“几乎触顶了，怎么办呢？”近日，浙江省国土资源厅耕保处处长鲁建平说道。

　　在浙江这轮土地利用规划(2006年～2020年)期间，全省建设用地的增量规模不能超过288万亩(规划指标)，目前浙江的城乡建设用地规模已触及天花板。由于土地资源的稀缺性，导致土地供需矛盾突出，缺地成了城市经济发展的瓶颈。

　　国家规定的规划总量不会再给增加，但给了一个增减挂钩的政策。简言之，农村建设用地减少，城镇建设用地增加，确保总的用地规模不变。

　　浙江面临的窘境是中国土地资源困局的缩影：一方面，面对有限的土地资源与不断增长的用地需求，建设与农业“争地”日益严峻；另一方面，20年来，中国土地粗放利用和浪费现象依然普遍存在。

　　10年之后，浙江全省人口将接近5600万。随着工业化、城镇化加速，人口将继续由农村向城市转移，同时仍将有大量省外人口流入浙江。如果城市化水平也实现72%～73%的目标，届时约有4108万人生活在城市，地从何来？

　　占补平衡压力

　　2009年，浙江省国土资源系统全年新增耕地23.96万亩，连续14年实现耕地占补平衡。该省国土资源厅厅长楼小东表示取得这样的成绩非常不容易。

　　作为我国城市化和工业化速度最快的省份之一，“缺地问题”一直困扰着浙江的社会经济发展。此轮规划期间，浙江虽然获得288万亩的“规划指标”，但同时开发整理复垦补充耕地义务量不少于235万亩。

　　“随着社会经济的发展，人口集聚会越多，这是人口分布的基本规律。但外来人口迁入地主要分布在浙江省杭、甬、温等省内发达地区，从而进一步加剧了这些地区建设用地供需失衡。”浙大公共管理学院副教授汪晖对本报记者表示。

　　我国实行严格的计划配置建设用地，这种计划管理主要是通过实施土地利用总体规划和年度土地利用计划来实现的。土地规划一般规定了较长时段内一个地区可以新增的建设用地总量，并在空间上落实到具体地块。

　　简言之，从土地规划角度来说，必须同时拥有“规划指标”和“计划指标”，农用地尤其是耕地才可以合法转换为建设用地。而根据规定，建设用地确需占用耕地的，必须先行补充数量、质量相当的耕地。

　　“如果一个地区补充耕地潜力不足，那么建设用地就必然会从规模上受到限制。”汪晖对本报记者表示。

　　2010年浙江经济社会发展的预期目标是，地区生产总值增长9%左右，地方财政收入增长6%以上。经济实现平稳增长的同时，带来用地需求的激增。有媒体报道称，浙江在综合考虑土地的集约利用、投资强度等情况下，上报新增建设用地42500公顷。

　　浙江省国土资源厅拒绝对今年的用地计划置评，但承认占补平衡落实尤其困难。特别是当前一大批中央、省重点建设项目即将开工建设，使得耕地占补平衡的压力越来越大。

　　今年3月，国土部派出30个调研组，在30个省区市展开“百名机关干部集中下基层调研活动”，相当数量的省份对调研组表达了“要地”的诉求。

　　浙江省国土资源厅厅长楼小东对调研组表示，浙江省耕地后备资源非常有限，补充耕地潜力不足。随着扩内需保增长政策的深入实施，一批中央重大项目将开工建设，全省耕地占补平衡的问题十分突出，压力越来越大。建议这些国家重点基础设施建设项目耕地占补平衡的问题由国土部统筹解决。

　　“土地资源合作”

　　随着工业化、城镇化加速，浙江省的城乡建设用地规模已接近《浙江省土地利用总体规划(2006年～2020年)》规定的净增规模。鲁建平对本报记者表示，每年用地流量(指标)还是会给的，按理说规模触顶了是没有的，但这个流量是靠置换来的。

　　为此，浙江从去年开始组织实施100万亩造地保障工程。据鲁建平介绍，拟从开发低丘缓坡、滩涂围垦、农村建设用地复垦、挖掘土地整理潜力等四个方面入手，本届政府计划用5年时间在浙江新增耕地112万亩。

　　整个造地投资高达272亿元，冀望在用地与保地之间找到平衡。为确保工程按计划实施，任务被逐级分解，并落实到具体项目、具体责任人，列入省级重点造地项目的，还可按新增耕地面积获得每亩1500元的补助。

　　浙江的土地资源分为生态源头山地、低山丘陵和沿海围垦地区、水网平原和河口平原三类。低山丘陵和沿海围垦区域成为该省土地后备资源的重要发展区域，也是新增建设的主要区域。

　　2009年衢州新增耕地近3万亩，其中完成低丘缓坡综合开发利用项目183个，新增耕地23000亩。经初步测算，全市低丘缓坡资源中，适宜工业、城镇建设、新农村建设等非农建设的约30余万亩。

　　低丘缓坡成为衢州、丽水等欠发达地区的一个优势资源，并在浙江省实施的“山海协作”战略中找到了出口。浙江省协作办区域发展处处长韩海祥对本报记者表示，丽水、衢州等地挖山填沟后土地资源丰富，但缺少产业支撑，而杭州、宁波、温州等地紧缺的是土地。

　　最近的一份协议显示，衢州将为绍兴在新一轮土地利用总体规划期间提供土地指标3万亩，绍兴则向衢州提供5亿元开发区基础设施建设等资金，并争取3年内推动绍兴企业到衢州投资50亿元以上。

　　一大批企业的落户与投产，为“山”上的衢州、丽水带来了高质量的腾飞力量。韩海祥说，衢州市山海协作项目创造的经济增加值约占全市生产总值增量的40%，丽水市的项目对全市规模以上工业增长贡献率超过40%。

　　与此同时，通过“土地换项目”的资源与产业合作协议，也有效地缓解了杭州、宁波、绍兴三市城市建设、产业发展用地紧张矛盾。

　　据不完全统计，2006年以来，衢州为上述三市提供各类土地指标35万亩。杭州市经协办负责人表示，近几年通过开展资源和产业合作，有效缓解了杭州土地等要素资源的制约，拓展了杭州的发展空间。

　　但鲁建平告诉本报记者，“土地换项目”的说法并不确切，山海协作最开始并没有这样的内容，后来考虑到沿海发达地区占补平衡压力比较大，局部加入了土地资源合作。“因为是合作伙伴嘛，我这儿(耕地)占补困难，衢州能不能提供支持。”

　　上述资源与产业合作实质上表现为耕地易地委托代建。“现在省里的政策允许杭州委托衢州或丽水造地完成项目的占补平衡。”鲁建平说。

　　市场化配置愿景

　　由于各地市资源禀赋不同，耕地补充潜力自然也不同。按照占补平衡的原则，很多发达地、市、县发现要在行政区域内部实现占补平衡非常困难。

　　汪晖研究发现，为了破解上述问题，浙江省从本世纪初开始引入市场机制，曾掀起一股省内跨区域“占补平衡”风潮。自该政策出台后，浙江省跨县市交易共达成80多笔，共计60多万亩。

　　汪晖认为，经过国土部门、地方政府和用地者之间的反复博弈，浙江省尝试将市场机制引入了建设用地计划管理体制，否则杭州、宁波、温州等耕地资源匮乏地区根本不可能获得快速工业化、城市化所需的建设用地。

　　但在2004年6月份，国务院发出紧急通知，明确要求未经国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡，不得进行跨市、县的基本农田易地代保。

　　“如部分地区补充的耕地质量下降等，这恐怕也是中央政府直接叫停浙江省内相关操作的一个重要原因。”汪晖表示。

　　理论上，浙江省可开发利用的低丘缓坡资源还有387万亩，适宜造地滩涂区面积还有260万亩，但随着滨海湿地、低丘缓坡地生态保护力度加大，未来的建设用地供需矛盾和耕地后备资源开发整理难度越来越大。

　　鲁建平对本报记者表示，节约集约用地是实现“占补平衡”的另一种方式，加快推进农村零散的(建设用地)、空心村及下山脱贫的(宅基地)土地整理和复垦。

　　将新增土地来源瞄准农村成了各地普遍采取的措施。以嘉兴三个试点乡镇的“农村宅基地置换”为例，累计可置换出近万亩的用地空间。对于这些节约出来的宅基地，地方政府一般是组织复耕，节约出来的建设用地指标，便可以挪到城市近郊，或者其他需要指标的地方，从而实现土地的升值。

　　但浙江省发展规划研究院的一份调研报告称，也应该看到，由于种种原因，嘉兴农村宅基地置换也存在土地指标周转困难。该研究院曾对本报表示，也许“公开的土地市场”是个解决的方案，竞争更加充分，操作也更加透明。

　　2009年3月30日，浙江省海盐县建设用地复垦指标交易中心挂牌成立，置换出来的农村宅基地复垦指标可以进行公开交易，提升农村特别是偏远地区的土地价值。显然，土地资源实行市场化配置，更能使各行各业集约利用土地。

　　汪晖认为，这是县域内“占补平衡”指标的交易，类似重庆的“地票”交易。但在他看来，这种“占补平衡”只能在海盐县和重庆市各自的区域范围之内进行，市场潜力是非常有限的。

　　“可以将建设用地指标的跨地区配置范围扩大到省和省之间、内地和沿海之间，以做大土地增值收益，有效推动城乡和区域的统筹发展。”汪晖说。

　　在新一轮土地规划中，浙江省也提出要发挥市场配置土地的基础性作用，不断提高建设用地节约集约用地水平。但鲁建平告诉记者，市场配置主要是指土地出让权的有偿使用，在(建设用地)规模上绝对是国家实现计划管理，没有市场化的概念。

　　名词解释

　　耕地占补平衡是《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。