土地资源可持续利用重在规划

　　土地既是城市发展的物质载体，更是不可再生的自然资源。我国正处在城市化快速发展阶段，城市的用地规模在急剧扩张，如何确保城市土地资源利用的可持续发展？业内专家认为——土地资源可持续利用重在规划。 　　一个时期以来，我国城市用地的规模急剧扩张，城市土地资源的可持续利用面临威胁，城市土地问题引起了各方高度关注。日前，在中国城市规划学会主办的自由论坛上，来自国内的十数位专家学者，围绕“土地资源利用的可持续发展”这一主题纷纷发表了意见。大家评估了目前我国城市用地的现状，分析了城市用地问题出现的背景，并重点从城市规划的角度，探讨了解决城市用地问题及土地资源的可持续发展的策略。 　　[B]城市土地资源利用的现状[/B] 　　土地是城市发展建设的主要资源和载体，城市发展建设没有土地不行。对于目前我国城市土地资源的利用存在的问题，与会者给予了充分关注。中国工程院院士邹德慈说，土地资源利用有三个问题：一是农业用地转化为城镇用地过快，农业用地的流失大，但流到城镇用地仅仅是农地流失的一小块。二是中国独特的城市土地制度造成设计、使用、管理上的粗放和浪费。而粗放和浪费不是今天才有，现在的表现是多圈地，早圈地，盲目圈地，不精心地使用和管理用地。这虽不是一个新问题，可是量级上却在逐步扩大，如果说过去是“公顷级”的，现在浪费是平方公里级的。三是土地投机发财，通过土地的倒手转卖，大部分的钱叫投机者拿走了，政府并没有得到什么好处。 　　建设部城乡规划司副司长李兵弟也认为，近年来城镇用地扩张速度比较快，他指出这种情况是有周期性的，目前是政府主导下的圈地，这对整个发展有极大危害。他强调对城市用地的扩张，要有科学判断、理性的分析和冷静的思考。 　　上海宝山区规划局的周建军对城市用地的看法是，国有土地资源严重流失，在国有企业改革转制的过程中，土地非常廉价地转到个人、个体、民营者的手里。因此在城市规划中对这项土地用地的变性要严格控制。另外，配套和城市的快速扩张失调，公共设施，基础设施，环境设施滞后，老账没还清新账又在欠。很多新城的开发过程中，房地产项目一涌而起，个体配套完善，但是彼此之间配套滞后，给百姓带来诸多不便。再一点是环境的透支。在发展过程中，特别在一些旧城改造中，高强度的开发越来越激烈，中心城区的各种建设主要是住宅大规模增长，但是中心城区各种环境指标，配套指标实际增加并不多。以环境透支来获得经济效益，是需要在规划中加强宏观调控的。 　　杭州市城市规划编制中心的冯雨峰以实际的数据说明，近年来城市建设用地的增长速度超过了经济增长的速度，也超过了城市生产用地的增长速度。如果照此趋势发展，一些城市将面临无地可用的窘境。 　　对于农村耕地的减少与城市用地的增加之间的关系，与会者也进行了分析。国家发改委宏观经济研究院的史育龙认为，中国耕地面积的减少，受城市建设用地扩大的影响比一般认为的要小得多，城市建设用地只占整个非农建设用地的1/3。 　　[B]城市土地问题产生的原因[/B] 　　造成城市土地资源问题的原因很多，与会者分析后认为，这些原因包括利益驱动，体制、产权、观念、规划等问题。邹德慈认为原因主要有三点：一是产权主体不很明晰，责任不清，国有资产管理方面的普遍性问题在国家土地管理上也有。二是使用成本问题。计划经济时无偿划拨，现在虽是有偿出让，但实行的是低税率，对土地使用者来说不痛不痒，没有一种机制使他精细地来用土地。三是观念问题。目前我们对城市土地的使用、规划、设计、管理还停留在比较粗放的观念上。要树立走集约型、经济型的观念，而这需要一个过程。 　　李兵弟认为，各种形象工程、政绩工程是当前城市用地不正常扩张的一个主要根由。前几届政府已经把可以卖的地卖光了，后面的政府要找新的发展出路，就要利用土地。 　　上海同济大学教授陶松龄说，当前城市用地失控现象比较严重。出现用地热的主要原因是经济的效率太低。靠高投入，拼资源是难以维系的。投资过热、投资过量、增长超前都是造成土地失控的原因。现在倡导科学发展观是非常及时、非常有针对性的。 　　中国土地勘测规划院规划所所长郑伟元说，土地问题突出的原因很多，从根本上讲，首先是体制问题，是政府职能问题，我们现在是经济建设型的政府，不是服务型的政府。这涉及到考核干部的政绩，以及干部的产生。其次是土地产权问题。还有就是土地市场很不发育。 　　[B]城市规划与城市土地问题[/B] 　　城市的建设发展离不开规划，现在城市土地问题的出现，为城市规划提出了新的课题，与会专家分析了城市规划工作与土地问题出现的关系，并就如何搞好规划发表了建议。 　　李兵弟说，城乡规划调控作用受到了前所未有的冲击，特别是地方政府的主动性冲击，摆脱规划，不听规划这样的一种管制程序。就业内来讲，确实有做大规划的问题，迎合地方政府心态，尤其在开发区的一些规划上，在一些地方政府调编，修编规划上，也包括规划设计中间出现的一些浮躁心态，包括战略规划有的被地方政府利用作为扩张用地的做法，这些都需要我们业内自省。现在规划设计中浮躁心态上升，职业道德下降，不解决这个问题科学规划就很难往下走。 　　他还强调了今后在规划中要明确的问题。他说，一是在发展中要划定建设用地和非建设用地，应当明确可以用于建设的用地和不可以用于建设的用地。二是应该用用地功能与用地性质两种方法来界定当前的一些规划，用地功能可以做一些更大范围界定，反映当前城镇区域化发展和区域城镇化发展的趋势，把它跟规划需要联系起来。用地性质则是我们对地块本身直接开发的一个界定或者叫控制性详细规划。进一步讲，城乡规划本身要对用地中间过程进行调控；城乡规划对空间的调控范围不等于用地范围；城乡规划对用地的调控范围，不等于可建设用地范围；可建设用地也不等于直接建设用地；直接建设用地更不等于立即审批的用地。此外，规划区绝对不能用原来单纯建设用地来划定，不能再用人均用地概念来划定，应该包括与城市发展建设合理布局，生态空间环境保护等直接相关的一些不可建设用地。三是规划区不应该是仅仅对建设活动的部署、建设行为的调整与规范。它在规范规划区内集中建设的同时，也对规划区外不可建设或不可分散建设进行规范。规划区绝非是这个部门审区内的建设用地，那个部门审区外的建设用地，更不是政府职能管辖的空间界限。因此，必须重新审视和界定关于规划区的法理依据。 　　周建军说，城市规划管理的核心内容之一是土地的使用，我们国家土地资源短缺，所有的工作都应该立足于这个最大的国情，否则就不能实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展。目前规划部门对城市土地利用多少的作用是乏力的，其表现：一是急功近利，在发展过程中，特别在招商引资方面，不是按照规划招商，而是招商以后做规划。二是各自为政，在规划管理中，不走程序，在手续不具备的情况下，一方面导致大量城市规划的突破，另一方面也导致资源的浪费与闲置。从自身来讲，规划编制的依据不足，随意性大，指导的实施操作性差。许多规划是横空出世，在一个突然没有理性的地方出现一大片开发区，什么规划都不符合，但最后居然能够建成。另外就是规划编制传统方法有问题，总体规划做得非常深，非常细，而且法律地位非常高，但近期建设规划做得比较浅，依据不足，法律地位不高。一定要加强近期规划的法律地位和它的强制性内容。 　　郑伟元认为，现在最大的问题就是几个规划不协调，这对城市规划是有冲击的。这几个规划应该进行界定，有分工，有协作。土地规划和总体规划有一个面和点的关系，怎么协调，现在协调最大问题对于城市这一块是一个焦点。还有一个是关键，就是国家怎么组织这些规划。 　　中国土地勘测规划院副总工程师张小玲认为，规划应注重产权问题和土地开发成本问题。她说，我们做城市规划过程中，在多大程度上考虑到产权的问题？地都是有产权的，要从规划理念创新的角度强调规划尊重产权。另外在做规划时，我们怎么考虑土地开发成本，征地成本肯定要上升，占地的成本提高了，如何把这个成本的概念加进来，我觉得规划理念上今后要把这些东西都结合起来。