北京城中村调查

　　6月18日，王岐山市长到石景山区和首钢进行专题调研时，特意走访了老古城村。 　　6月25日，在北京市政府专题会上，王岐山再度强调，一定要下决心、花大力气整治“城中村”…… 　　一项“到2008年前城中村整治改造的具体办法”正在酝酿之中，并即将提上市政府的议事日程。 　　今年列入整治项目正在整治的“城中村”有42处，已拆迁居民5000多户，至年底可拆迁居民1万多户。 　　北京整治“城中村”的步伐明显加快。 　　更令这座古城兴奋的是，在解答“城中村”这个艰难命题的时候，所持的观念开始潜移默化地转变：过去改造“城中村”是为了承办一届出色的奥运会，而现在，公共安全、解决城市居民生活的基本要求，成为这项行动最基本、最单纯的动机和愿望。 　　一场自上而下的改造悄然开始。它影响和改变的，不仅仅是村中的人…… 　　一条铁道仿佛是一道难以逾越的高墙，将村子和厂区自然分割成了两个迥然不同的世界。 　　走进首钢厂区不过拐两个弯，就进入了“厂”中村――庞村。 　　一边是柏油路，一边是泥土地。在首钢冒着白烟的晾水塔下面，一片或破旧或崭新的平房，显得十分突兀。一条铁道仿佛是一道难以逾越的高墙，将村子和厂区自然分割成了两个迥然不同的世界。 　　前一天刚刚下过雨，村里道路泥泞。不要说汽车轮胎留下的痕迹，就是自行车的轱辘印也很少见。“除了一些在村子租房子的外地人，村子里很少有外人进来。”谢大妈看着陌生的记者，有些不知所措。 　　正是工作日的上午，但6万多平方米的村子里依然很热闹，中老年妇女们坐在门口唠着家常，而放假的孩子们，则在屋前开心地嬉戏。一群看上去20多岁的青壮年，也优哉地蹲坐在树阴下。 　　谢大妈告诉记者，村子里的旧平房，是老村民一直住的。崭新的砖房，通常是村民搬走了，把房子用来出租的。一间平房的月租金为200元，有的村民靠租房子就可以有一笔“可观的收入”。“要是真的把村子撤销了，他们肯定是不想搬走。还得指着房子这摇钱树呢。”而谢大妈也不想搬走。“三个孩子，都要成家，也需要有住处。如果让我们搬走，房子就更不够住的了。” 　　40余岁的张某就是不愿意搬迁的代表，他的理由是如果搬迁住了楼房，还需要交纳不菲的管理费和物业费，而这对于根本就没有收入的他来说，几乎很难承担。“我的经济来源只有政府发放的最低生活保障。” 　　而庞村中，像张先生一样吃劳保的，还有30余户、80人左右。除了就业，不愿搬迁的另一个理由是恋旧，用他的话说：“祖祖辈辈都在庞村里住，一直守着祖上留下来的宅基地。金窝银窝，不如自己的土窝。” 　　据庞村居委会主任刘三龙称，在此前的两次搬迁中，按照相关部门确定的地价，同样的一块房产，换不了三分之一的楼房面积。“老百姓当然不愿搬。” 　　事实上，按照庞村村民们的叙述，庞村原本是个自然村，早在首钢成立之前就存在了，但后来逐步被圈在首钢的厂区里。目前拥有563名村民的庞村，外来人口却有1000多人，租住高峰时，达1500人，出现明显倒挂。这部分人，居委会虽然努力在进行登记备案，但是按刘三龙主任的话讲“他们的流动性很强，有时很难掌握究竟换成谁在租用房子”。 　　外来人口的增加和流动，也使得庞村中的治安压力很大。张先生说，本地居民以前真的可以做到夜不闭户，后来，随着外来人口增多，还是需要上把锁了。而谢大妈则表示“村里刚刚丢了一辆自行车，这种小偷小摸的事很多”。 　　虽然一些村民坚定地说：“我们不愿意搬走。”但一系列生活设施上面临的问题，还是令他们底气不足。很难想象，1600多常住人口的庞村中，只有四座公共厕所；下水道还没有完全修通；电视只能看三个频道；在冬天，有些村民还在靠烧劈柴来取暖，村子里只有一家烙饼的小吃店，一个小卖部…… 　　庞村仅有两名工作人员的居委会，却要负责包括税务、工商、治安、民政、城管等38项内容的管理。刘三龙称，老百姓反映最多的事，还是希望增加就业机会。“而村中根本上没有任何就业机会。” 　　张先生最大的愿望，是将来庞村能够成为花园小区。周围能够开发一些旅游景点。 　　其实，庞村只是北京“城中村”的一个缩影。 　　由于周围地区都已经城市化，这些“城中村”内的居民已经丧失了进行农业生产的生产资料。根据现行对失地农民的赔偿规定，失地农民可以一次性获赔几万元，但这无法解决最为根本的就业问题。 　　人无远虑必有近忧。重建设轻管理的年代中有失的远虑，已经愈来愈成为影响北京发展的近忧。 　　被城市现代化所包围的破旧城区被形象地称为“城中村”。朝阳、丰台、海淀、石景山四城区存在“城中村”331处，“城中村”主要分布在铁路沿线和大型工厂内，甚至商业繁华地区附近。总面积达1700万平方米，涉及城市居民30万人，流动人口70万―80万人。 　　“就好比哪哪儿都健全的小伙子，偏偏一只耳朵却没发育，您说能好看吗？”一位村民如此概括了“城中村”与城市建设的关系。 　　最小的“城中村”，其规模也在1000平方米以上，这里城市化进程、现代化进程以及城市管理都相对滞后。房屋破旧，居住拥挤；市政设施落后年久失修，或市政设施极为简陋；街巷狭窄，火灾危房隐患多与周围城市景观极不协调。 　　地处南三环与南四环之间的石榴庄，是城乡交错型城中村的典型代表。村里充斥着难闻的气味，还有随处可见的菜叶、纸屑甚至大便。村内光彩路是全村为数不多有着公厕的街道。离厕所越近，气味越重，几位路过的男女都纷纷捂着鼻子匆匆跑过。住在附近的毛某说：“今天算好的，以前，都漫出来了，好几天都没人清理。”据介绍，全村共有上万名外来人员，因一些出租房没有厕所或者房东不提供厕所，大部分租住户只能去公共厕所，而全村只有几座公厕。此外，狭窄的街道，到处可见的私建违章建筑和极不完备的居住设施，使得仅与城市一“墙”之隔的城中村们，对都市生活只能望洋兴叹。 　　更重要的是，由于周围地区都已经城市化，这些“城中村”内的居民已经丧失了进行农业生产的生产资料。根据现行对失地农民的赔偿规定，失地农民可以一次性获赔几万元，但这无法解决最为根本的就业问题。 　　“村”中居民以体制外和低收入阶层为主，失业和享受低保的比例远高于全市平均水平，人口老龄化程度也较高，人均住房面积则远低于全市平均水平，相当部分住户的住房面积在20平方米以下。从一定意义上说，此类“城中村”已成为那些在市场经济体制中较为缺乏竞争力的群体的相对集中的居住区。老旧城区型“城中村”不仅在城市建筑景观上表现出落后地区的特征，而且在社会发育水平和经济活力方面也表现出落后地区的特征。 　　于是，随着外来人口来京务工的增多，越来越多的村中人，开始把出租房屋作为收入的主要来源。“城中村”开始聚集了大量的外地流动人口，因外来人口剧增，使居委会工作难度加大。同时，外来人员的剧增加大了计划生育工作量，治安也不稳定。如此这般，对于生活在“城中村”的居民来说，可以想象其生活之艰难，由于“城中村”与周边地区的巨大反差，使他们无缘于近在咫尺的现代化生活方式，已造成他们心理上的巨大不平衡。 　　这一切，都给北京这座古城带来莫名的压力。 　　我国已经进入城市化的加速期，在城市规划方面表现为人口增长与面积的扩张，由于城市扩张速度之快，大量地区仍然保留和实行农村集体所有制，仍然实行这种体制的农村社区被城市建设用地所包围，形成城、乡并存的二元结构，成为“都市里的村庄”。 　　事实上，60％的“城中村”是遗留下来的城市建设死角。当时在开发过程中搭建的临时建筑一直保留到现在，年代最久远的可以追溯到上个世纪五六十年代。这些未拆除的临时建筑不断的发展最终形成了一片“城中村”。还有一类是开发建设甩项形成的。开发商本应在建设房地产项目的同时建设周边道路、绿化设施和服务网点等配套设施，结果事与愿违。 　　有专家将“城中村”分为三种类型，一为城市型。主要位于铁道两旁、高压线下不准盖楼或农转非居民多、拆迁量大的地块，成为城市中的“飞地”。这一类型的“城中村”主要分布在三环路周围。二为城乡交错型。这种类型主要由于部分地区农民转居不转工，就地安置，造成农居混住，有的一家人有农居两种户口。街道办事处和乡政府共在一个行政区内，依据不同的政策法规实施各自的管理。三为乡村型。主要是指规划市区范围内四环路至五环路的范围内的农村地区。该区域的农民多以出租房屋为生，非法建设非常多。 　　专家指出，城市化初期，城市更多地表现为城市在人口与面积上的机械扩张，于是我国就出现了“城中村”问题。伴随着城市这种外延式扩张的深入，对虽已经纳入城市地区，但内在城市素质仍然不足的地区实施内涵式城市化便被自然地提到议事日程，其中“城中村”现象就是城市化进程中的长期性主题之一。 　　在专家眼中，“城中村”是我国城市化进程中存在的普遍现象。我国已经进入城市化的加速期，在城市规划方面表现为人口增长与面积的扩张，由于城市扩张速度之快，大量地区仍然保留和实行农村集体所有制，仍然实行这种体制的农村社区被城市建设用地所包围，形成城、乡并存的二元结构，成为“都市里的村庄”。 　　被城市用地所包围的村庄随着城市的扩展，从上世纪80年代到90年代，在经济上由以农业为主转变到以非农业为主，经济收益增长以第三产业与土地收益最快；在空间上由城乡分明向城市用地楔入农村用地、城村用地双向扩展到城村用地相互交错、边界模糊；在村的聚落特征上由传统的农村居民点向城市转型成为“城中村”。虽然“城中村”仍然实行农村所有制体制，而实际上“城中村”已成为城市的一部分，因此，从城市长远发展角度来说，改造“城中村”是城市化进程中提出的迫切要求。 　　“城中村”土地未能及时收归国有，宅基地制度的存在乃是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本原因。 　　我国法律规定农村土地归集体所有，由村民委员会等集体经济组织经营管理，使土地所有权主体不够明确，既会产生所有权主体多元化，又会导致真正的所有者主体缺位；这种土地所有权主体的不确定和土地使用产权的不明确，兼之历史的原因和法制、社会保障体系的不完善，村民将自己拥有土地使用权的宅基地视为养生活命的资本，想方设法地以此获取最大的经济利益，每任“集体”也热衷于把土地投入到短期见效的项目上去，这些必然会导致“城中村”中建设的无序化。 　　“城中村”的存在是城市现代化建设推进过程中的一种普遍现象，对于北京的城市建设来说，“城中村”的存在已成为严重掣肘北京实现国际化大城市建设目标的“一块短板”。如何“撤换”、“加长”，已经刻不容缓。 　　政府每年投入到城市管理和建设中的资金压力比较大。如果出台这样一个政策，政府和社会两块资金来共同解决，就比较有效。而且对今后城市建设的可持续发展大有裨益。 　　今年6月18日上午，王岐山到石景山区和首钢进行专题调研时，走访了位于石景山区古城西路的老古城村。对于居住在这里的老百姓来说，市长的到来同时带来了希望。 　　80岁的梅秀芸老人是石景山区古城后街北胡同居民，她住的老平房已经30多年了。现在回忆起那天与市长的相遇还是很兴奋，一心想住上楼房的老人面对市长甚至紧张得说错了话。 　　现在这片地区已经列入了政府改造议程。老古城村的土地已经纳入土地储备中心准备上市交易。目前，石景山区的相关部门正在制订规划，规划方案还在进一步的拟定之中。 　　从2002年着手改造城中村开始到现在已经消灭了100多个城中村，但是像老古城村这样尚存的城中村在北京还有200多个，政府打算在2008年之前基本解决这些问题。“改造全市的城中村，搬迁费用和市政配套措施加起来，大概需要资金400多亿元。”首都社会经济发展研究所研究员辛向阳在调研报告中估算出这个数字。 　　问题是这些资金从哪里来？“主要还是政府负责。因为城中村与国际化大都市不谐调，城中村改造是公共管理问题，改造后建成道路、绿地等公共设施并不具备开发价值，所以更多的依靠公共财政投入资金解决。”辛向阳表示，以前白云观周边的城中村，就是由西城区政府配合白云观改造投入1亿―2亿元资金解决的。 　　“除此之外，一些面积比较大，有较好房地产开发价值的城中村，也可以采取市场化运作的手段进行开发性整治。” 　　但从房地产开发商的角度看，目前的拆迁补偿标准已使其土地开发的利润空间很小，作为一种市场化运作模式，目前三环路以内的“城中村”多数已成为这种无利可图的“死”地块。从政府的角度看，改善居民的居住条件、改造“城中村”，都是义不容辞的责任，但是，面对房地产开发商的利润要求和居民经济承受能力之间的巨大资金差额，政府的财力明显不足。 　　城中村并非北京特有的产物，全国其他地区也早已有之，其中不乏成功整治的先例。珠海市政府曾下令三年内房地产项目只能开发城中村，其他项目一律不批。而深圳旧城改造采取按原宅基地的大小盖一栋楼，原业主住其中的两三层，其余往外租。租金作为原业主的补偿，这样也解决了原住居民的生计问题。 　　“但是这些措施对北京没有多少可借鉴之处。”辛向阳认为珠海城市小、人口有限，地方政府在当地权威性相对高，行政命令比较有效。北京不具备珠海的特点，而且城中村总面积并不是很大，不够一两个开放商使用。而深圳的做法主要适用于自然村，南方城中村80％―90％是自然村，而北京自然村仅不到10％。 　　尽管如此，政府公共投入不可能成为惟一的资金来源，如何调动社会力量来搞城中村改造成为专家学者研究的重点。 　　北京市社会科学院城市研究所副所长叶立梅提出：“对于未来商用价值很高的地区（例如前门地区），在拆迁中可以把未来商业用途收益的一部分加入到拆迁补偿中。这些地区的危房居民可以通过市场中介组织对自己住房的优越区位进行价值评估，把评估后的区位价值作为期货上市交易，由购买了此地未来经营权的企业向拆迁居民支付一定的补偿金。”这部分资金的介入将会在一定程度上打破目前这一地区危旧房改造的僵局。 　　辛向阳想到的是受益法人和个人出资的办法。“‘城中村’整治以后起到美化亮化作用，原来附近房地产项目每平方米售价在3000元，整治后可能升值到4000元。政府可以向受益人征收升值部分的一定比例作为下一个整治项目的公共基金。” 　　现在看来这种溢出效应还是十分明显的。比如城铁通车后，沿线1―2公里以内的房地产价格都急速上涨。不过现在受益人还是搭政府的便车。 　　“当然这需要政府制定统一的公共政策，政府每年投入到城市管理和建设中的资金压力比较大。如果出台这样一个政策，由政府和社会两块资金来共同解决，就比较有效。而且对今后城市建设的可持续发展大有裨益。”辛向阳告诉记者，类似这样的办法还在探讨中。 　　一个由血缘、亲缘、地缘、宗族等深层社会网络联结的村落乡土社会，其终结问题不是非农化和工业化就能解决的。村落终结过程中的裂变和新生，也并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。 　　“北京市最初下决心改造城中村是为了承办一届出色的奥运会。ＳＡＲＳ之后更多提到的是为了公共安全，解决城市居民生活的基本要求。城中村的改造过去侧重的角度是政府怎么好管，现在是从人的需求出发，如何改善居民的居住环境。”辛向阳从2002年起先后两次参与“城中村”改造的调研，他对政府前后理念的转变有着突出的感受。 　　在6月25日的政府专题会上，王岐山再一次强调，“城中村”是城乡二元结构在推进城市化进程中的具体体现，它已成为困扰北京城市管理、社会治安的问题，严重影响着首都的形象。要坚持科学发展观，进一步加大对“城中村”的整治力度，集中人力、物力、财力，分清轻重缓急，从三环内开始整治，呈放射状向周边地区推进。要先行整治奥运中心区、重要商务区等地区，逐渐建设新的城市“亮点”。各部门要团结协作，继续深入地进行调查研究，发挥各方才智，调动人大代表、政协委员的积极性，加大舆论宣传力度，推动“城中村”整治工作的开展。 　　从莲花池到玉渊潭，从老古城到石榴庄，记者看到的都是强烈希望改善居住环境的村民。而“城中村”改造的前提是把现有居民先行拆迁出去，再根据有关的城市规划对原有土地进行规划建设。 　　从村民的角度看，村民一方面迫切希望改善现有住房条件，另一方面，尽管单位面积的拆迁补偿标准已经不低，但由于住房面积过小，村民实际拿到的补偿款仍然不高，不足以满足在近市区的地点购房的需求，迁往远郊居住将远离他们的就业地点从而导致交通成本大幅提高。 　　叶立梅在接受《盈周刊》采访时，颇为担忧的是，“城中村”改造所涉及的拆迁居民群体已经成为一个心理状态极不稳定的群体，拆迁问题已构成严重的社会问题。她援引社会学原理阐明观点：“社会地位较低群体的社会网络较窄，对新环境的适应能力较弱，在新环境中寻找新工作的能力也相对比较弱。面临买近市区房的经济承受能力不足、买远市区房生活成本提高的两难选择。” 　　叶立梅提出，在老旧城区型“城中村”的改造中，应当充分考虑到当地居民的实际经济承受能力，确立“不求一步到位，但求逐步改善”的工作思路。对于不居住在未来商用价值很高地区的危旧房居民，应该以家庭人均收入、拆迁补偿款两项作为购房能力的主要评估要素，以此标准对其进行分类，将其分为有能力购房户和无能力购房户。对其中的有能力购房户，采取市场化的房屋拆迁运作方式，通过自购房实现拆迁。对其中的无能力购房户，应采取福利化方式解决他们的拆迁问题，政府应当进行深入细致的调查，确定全市“城中村”危旧房中的无能力购房家庭数，以此为主要依据确定廉租屋的建设数量，以廉租屋作为实现居民拆迁的托底房。 　　而在涌入北京的流动人口中，收入较低的农民工占了绝大多数，城中村地理位置适中（近就业地点）、房租低廉恰好成为流动人口聚居的场所。拆迁后流动人口如何安置也成为需要解决的问题。 　　“这些流动人口在北京不是只呆三五天，而是一住就有可能十年八年，他们为北京提供了很多服务，活跃了北京的市场，他们也希望融入到城市中来。作为国际化大都市的北京应该体现基本的人文关怀，为流动人口提供基本的生存环境和城市发展的人性化支持。”辛向阳建议，就像为市民修建经济适用房一样，也应为这些流动人口搭建交通便利、各种设施俱全的廉租房，不能一拆了之。“城市的人文关怀要体现在对流动人口的服务和管理上，不能只是冷冰冰的管理，而是提供有效服务和规范管理。”他认为，流动人口的安置问题解决好了，治安、卫生问题也将迎刃而解。 　　“一个由血缘、亲缘、地缘、宗族等深层社会网络联结的村落乡土社会，其终结问题不是非农化和工业化就能解决的。村落终结过程中的裂变和新生，也并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。”一位学者在探讨“城中村”改造中，写下了这样一段话。 　　信报记者甄世宇 张 煦 　　【评论】 　　不能被遗忘的角落 　　“城中村”是中国现代化和城市化过程中存在的一个独特的现象：城市包围了农村但没有能够及时地消化吸收农村的生产与生活方式；城市建起了高楼大厦，但其周边往往存在着破旧的居民区；城市有了很好的外表，但管理方式却非常滞后。 　　中国的现代化是一个快速的、人为的现代化过程，不完全是一个自然演进的过程，我们20年的现代化浓缩了西方100年的历史。这种浓缩存在的最大问题就是城市建设中遗留下了众多的问题：城市建设中形成大批的临时建筑和违章建筑，这些建筑还会不断地扩展和繁衍；过分地强调城市的经济功能和“营销城市”，而忽视了城市的社会功能和管理城市；监督机制薄弱，企业缺乏社会责任感，开发商把房子建完、售完后就溜之大吉，而把绿化、道路、服务网点、市政设施等配套工程甩下，造成大片建设死角的存在。这些恰恰就是“城中村”形成的主要原因。 　　“城中村”是不应该被遗忘的角落。这里是人口高度密集的地区，人口密度极大，居住条件非常恶劣；这里是外来人口聚集的地方，各种管理非常薄弱；这里是市政基础设施落后的地区，居民的生活感受不到现代化带来的“福音”。居住在“城中村”的人们主要有三种：城市的弱势群体，大量的流动人口，以及一些老居民。他们对于解决“城中村”的问题有着很强烈的要求。从政府的角度讲，“城中村”的解决也是刻不容缓的：贯彻科学的发展观要求我们下大力气解决“城中村”的问题；坚持“以人为本”也要求解决“城中村”的问题；落实“立党为公、执政为民”也要求解决“城中村”的问题；提升城市价值和提高城市整体环境水平更要求解决“城中村”的问题。