关注北京旧城改造 将建宜居城市
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2005-03-25
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亚里士多德说：“人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好，而居留于城市。” 5000多年前，两河流域最早出现了城市，那是为神而筑的。在高耸如云的埃兹泰克(Eztec)神坛之下，庙堂
亚里士多德说：“人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好，而居留于城市。”
5000多年前，两河流域最早出现了城市，那是为神而筑的。在高耸如云的埃兹泰克(Eztec)神坛之下，庙堂台阶之下，人是神的奴仆。之后，城为君主和权贵而设计。进入工业革命后，城被机器占领，塞满了汽车和厂房。
城市的历史告诉我们，城市并不一直是为普通人而筑。
1977年，国际现代建筑协会通过《马丘比丘宪章》向世人宣称：迄今为止，人类并没有构筑起亲近温馨的家园，而是营造了没有生机的茔穴。工业的发展，城市的膨胀，以及强大的机械力对自然环境的加工与再加工，使得人类在观念上和生活方式上逐步疏远自然。从认识到这一处境之日起，“适宜人类居住”，真正成为城市的追求目标。
北京的历史，也贯穿着这一演变。
旧时的北京，天子脚下，皇城占据着城市的中央。50年代，苏联专家帮助中国人确立了北京的新目标：第一，要将北京从工人阶级占4%的消费城市改造成工人阶级占1/4以上的大工业城市；第二，要将北京从一个落后的封建城市改造为一个以“天安门广场为中心，按照新的规划思想建设起来的社会主义首都”。之后，大量人口和机器涌进城内。90年代，在经济建设和房地产开发的驱动下，北京旧城进入大规模拆迁改造的热潮，古都风貌被密集的商品住宅、商场和写字楼所蚕食。现在，北京终于开始反省。
今年1月12日，经国务院原则通过的《北京城市总体规划(2004-2020年)》宣布了北京的使命：国家首都，世界城市，文化名城，宜居城市。“宜居”，虽然在四大目标中居末，但毕竟首次成为这座千年古都的新方向。这个目标，就是要让现今的1500万人或者15年后的1800万人，在这座城市惬意地栖居。
“‘宜居’是让每一个人不被这个城市所抛弃”，北京大学教授俞孔坚说，“这次北京提出‘宜居’城市具有革命性意义，这座城在朝着好的方向发展。”
北京的“宜居宣言”
要让北京“宜居”，未来15年，将有数百万人必须在中心城区之外另觅居处。但他们是否会跟着政府的指挥棒迁移呢？
本刊记者/刘英丽 胡玲 □徐扬
“宜居城市”的概念，在本次北京市总规划修编中，差一点被排除在外。
北京大学城市与区域规划系周一星教授，领衔 “北京城市职能、发展目标及总体发展策略研究”专题，他最初反对将“宜居”写入规划。这并不是说他反对北京成为宜居的城市，而是认为“所有的城市都需要宜居”，因此“宜居”应是城市的必有之义。
从另一方面讲，这一概念跃然纸上，显示规划者们认为，至少在目前，北京尚不“宜居”，或尚不够“宜居”。
谁不喜欢北京？
在中国城市规划设计研究院赵中枢博士看来，“宜居城市”并没有特别的统一标准，但“如果做调查，看看北京和其他城市比较哪个更宜居，北京得分不会特别高”。
不过，已有的一些调查并不太支持赵中枢的判断。
2005年2月，《商务周刊》和零点研究咨询集团联合做了一个“中国宜居城市排行榜”，北京在调查中名列第三。这次调查对北京、上海、广州、武汉、成都、沈阳、西安、济南、大连、厦门10个城市的3212位居民进行了入户访问。
较早前的另一项排名，中国科学院科技政策与管理科学研究所的周志田等于2004年发表的“适宜人居”50个中国城市排序中，北京也名列第三，前两位是深圳和广州。这项评价是根据经济发展水平、经济发展潜力、社会安全保障水平、生态环境水平、生活质量水平、生活便捷程度六项指标测算排定的。不过，在零点的调查中，认为北京是中国最适宜居住的城市的被调查对象中有24.5%人则是由于“北京是中国的首都，在各方面都具有优势”。而成都、大连、珠海、青岛、厦门，则更多得到了“休闲、舒适”或是“城市环境好、干净、空气好”的赞誉。北京在绿色生态环境评比中仅列第七，其中绿化程度和城市噪音两项指标都叨陪末座。
放眼全世界就更加不同了，全球著名的美世人力资源公司每年都会发布一项全球 《全球生活质量》排名，2005年度对全球200多个城市的调查中，上海甚至进不了前一百名，北京则居132位。
香港的一项调查也表明，在亚洲各大城市中，新加坡是最适合外国人居住的地方，而北京则在这项评选中位列第十名。
由此可见，北京仍然是中国人最向往的城市之一，但在外国人眼里，这或许是个充满最多机会的城市，但未必是最喜欢居住的城市。
北京何处不宜居
北京到底何处不让人满意呢？
“首都之窗”网站刚刚进行了一项关于“宜居北京”的有奖调查，两个月内有9080人次参与了调查。北京居民对“交通”、“外来人口管理”等问题提出的意见最多。
居住在北京城里的人也觉得，北京有着诸多的不“宜居”因素：人口密集，交通堵塞，房价高涨，生活费用高昂，气候不好(如沙尘暴等)等等。
大多数的指责，都与人口密集有关，过多的人口、建筑、车辆，都拥挤在城市的中央地带。
而这一局面，两院院士、清华大学建筑学院教授吴良镛早就指出，根本原因在于“单中心＋环线”的城市发展模式。
目前北京的这种单中心的城市发展模式，是20世纪50年代由苏联专家以莫斯科规划为蓝本帮助确定的。
北京市区的“中央大团”集中了行政、商务、商业、文教等一系列重要城市就业功能，“边缘集团”则以居住为主要功能；而更远的郊区，又规划有一大批卫星城镇，它们现已开始为市中心区负担居住功能。
新中国成立以来，在将北京由消费城市转变为生产型城市的口号中，北京市区建成区扩大了4.9倍，市区人口增加了近4倍。这些人口，多数集中在主城区。
“步步为营，节节败退”，这是中国人民大学社会与人口学院教授段成荣对北京城市人口容量的历年规划作出回顾后的结论。
“步步为营”，是说从新中国成立以来，北京市每次城市规划都对人口容量设定了较为具体的目标方案；而“节节败退”说明了这些人口目标都相对偏于保守。
上一版北京城市规划是1993年国务院批准的《北京城市总体规划(1991～2010年)》，其中预测2010年北京市的总人口将达到1500万，而实际上到2004年底，北京市总人口已经达到了1492.7万人，提前六年实现目标。
除人口之外，城镇建设用地提前8年超过原来预测的2010年的924平方公里，北京市机动车保有量也是提前7年达到200万辆。
段成荣说，“一个总是相对保守的规划，是很被动的。导致规划落后于现实的需求，很多东西都是建了又拆，拆了又建。”
由此的结果是，与世界上12个同等规模的大都会比较，北京用地是最密集的，人均用地是最少的，城市化地区人口密度高达每平方公里14694人，远远高于纽约的8811人、伦敦的4554人、巴黎的8071人。
人口集中的原因，被归结于规划和建设中对建筑和功能的过度集中。胡同、四合院，正在被大型建筑物取代，中心区的“聚焦”作用越来越强，其承受的人口、就业、交通等方面的负担也越来越重。
清华大学承担的《北京城市总体规划修编》《北京历史文化名城保护专题》指出，“旧城功能不断增加，建筑高度失控，建筑总量不断扩大，建筑体量庞大，进一步增加了对旧城空间环境、交通环境的压力，基础设施的整体承载力难堪重负，交通环境日趋恶化。”
这样的结论，每个在北京生活的人都感同身受。
“北京空间发展战略研究”课题指出， 三环以内集中了全市区60%多的交通出行量，其中二环以内占了47%，换句话说，二环以内市区6%的土地集中了市区将近一半的出行量。
据北京市公安交通管理局2001年统计，现在北京城区400多个主干道路口，严重拥堵的有99个。由于道路拥堵，行驶在三环路的300路公共汽车，正常行驶一圈应是110～120分钟，而现在经常要花160分钟。
与交通拥堵相伴而生的是中心区环境质量的恶化。中国环境科学研究院学术顾问李康对媒体说，大气污染是北京市目前首要的污染问题。七五期间，北京市三环路以内的汽车尾气对大气污染的贡献率为30%多，现在翻了一倍。作为一个单中心的城市，北京的中心区一直高强度开发，高层建筑不断增多，阻碍大气流通，导致局部大气恶化，污染物浓度增高，危害健康。
而在“中国宜居城市排行榜”调查中，“交通的方便性”、“城市是否干净整洁无污染”和“空气质量好”，正是被访者最为看重的三项“宜居”指标。
一位专家指出，我国大城市、特大城市的城市化、现代化、汽车化使市内交通供需矛盾越来越尖锐，由此引发的经济、社会和环境问题，很可能演化为城市的另一类危机。
400万人另觅居处
北京，将会有多少人口？她又能容纳多少城市人口？
按1990～2003年北京市人口的年均增长率2.2%计算，北京2020年总人口将达到2100万人。
而新版规划通过北京市经济发展、城市化发展和人口政策等因素的研究，包括绿色空间、适宜人口密度和水资源在内的资源承载能力的研究，以及就业岗位需求和生育要素的研究预测提出，到2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右。
不过，它也同时说，考虑到流动人口以及其它不确定性，规划的城市基础设施等相关指标暂按2000万人预留。
近20年来,疏解中心区的人口压力，一直是北京城市发展的一个主导方向。1993年经国务院批复的城市总体规划提出的一项重要任务，就是要改变人口过于集中在市区的状况，大力向新区和卫星城疏散人口。
但是,从1980 年到1990年，北京旧城人口从180万降到175万,只减少了5万。
新华社的一篇文章指出，这种不如人意的反差，是由于城市的就业功能一直集中在中心区，人口疏散很难取得成效。相反，由于规划是以改造与发展中心区为导向，大量房地产项目涌入旧城，使市中心区的建筑密度越来越大，人口密度也越来越高。不过，疏散速度近年有所加快，根据2000年和1990年的两次人口普查数据，北京旧城区人口逐渐在减少，其中常住人口由170万下降到139万。
《北京历史文化名城保护专题》认为，这一方面是因为人口自然增长率得到控制，旧城各区人口自然增长率均呈现负增长的状况；第二方面是家庭结构的变化，旧城很多几代同堂户随着子女成人独立外迁而人数变小，导致旧城部分人口的外移；第三个原因是人口的机械变动如市政建设、危旧房改造，带来旧城人口的疏解。
虽然旧城人口密集的状况略微有所缓解，但就整体而言形势远不容乐观。
清华大学的研究同时指出，旧城区许多开发项目都追求高密度，导致大量高收入居民的涌入，使北京城市危旧房改造带来的人口疏解一定程度上被抵消。
清华大学建筑与城市研究所副所长吴唯佳对本刊指出，要容纳这么多人口，与其不断将旧城(这里指北京二环之内)摊大，在旧城“水里加面，面里掺水”般修建，不如像伦敦、巴黎等城一样，向外转移，发展新城。
“发展新城”、“建立多个城市职能中心”、“严格控制中心城地区城市建设规模”，都被写了新版规划，而这就意味着大量城市居民将在未来15年内迁移。
按照规划安排，将有包括50万旧城人口在内的110万中心城地区人口迁出四环以外，这些人口和北京市未来增加的300多万人口，将另寻他处安居。他们将被新增350万人口容量的新城和新增140万人口容量的边缘集团所吸纳。
由此看来，北京“宜居”的关键，或许在于“移居”——即取决于人口的重新合理布局。但是，在大规模拆迁已被叫停之后，数百万人，是否就能随着政府规划的指挥棒走呢？
北京城的前三次总体规划
蜘蛛城
1950年到1954年，经过中外专家多方案研究和综合，市委、市政府推出了北京市城市总体规划第一稿，即《改建和扩建北京市规划草案要点》。1957年又在1954年规划的基础上，对总体研究方案进一步完善。
主要特点：以旧城为中心向四郊发展，中心城市是600平方公里、可以容纳600万人的一张“大饼”，郊区建设若干卫星城镇。当时，在交通路线和空间分布上，已经基本规划出了一环、二环、三环和四环，道路则是环线和放射线结合，这种“蜘蛛网”似的格局在1954年的修正稿中就得以确定，之后民间对北京遂有“蜘蛛城”的说法。
卫星城
1958年全国进入“大跃进”和人民公社化运动高潮时期，在特殊的政治背景下，要求弱化大城市的作用，城乡结合，缩小城乡间的发展。
主要特点：压缩中心城市的规模，从600万人减少到了350万人，把中心城市这张“大饼”的模式改变为“分散集团式”，中心城市变成了几十个不同规模的集团。同时在扩大市域范围的基础上增加了卫星城市的数量。
新城
1993年国务院批准了北京市总体规划。
主要特点：提出了两个战略转移的方针，强调市区不再扩大规模，而是逐步从外延扩展向内涵发展转移；城市建设的重点从市区转移到广大郊区，大大强化了在市区外围建设卫星城的部署，扩大了卫星城的规模，并赋予卫星城相对独立新城的概念，疏散中心城市过密的人口和产业。(资讯：徐扬)
中国新闻周刊：北京向哪迁
今天，行政和经济手段已很难阻止公民的流动，也难以强迫居民迁徙。因此，如何让数百万人按美妙的规划重新布局，是北京未来的关键
本刊记者／胡玲
“首都中央行政区的搬迁，现在着急不了，”李京文说,“但是方向肯定是对的。”
在为此次《北京城市总体规划》做论证的27个专题研究中，北京工业大学的李京文教授领衔“首都中央政府行政区空间布局研究”。
这项成果最终并没有写进规划，李京文说，因为“牵扯到好多单位的利益”。
但是在这一轮北京规划论争中,中央政府行政区的迁移问题，仍然成为公众关注焦点。北京市政府官员随后多次出面否定了近期外迁的可能。
不过，外迁的远景并没被否定。北京市规划委主任陈刚说，要视人流和人口对行政需求的增长，时机适当时，再仔细研究是否外迁、以何种形式外迁等问题。
中央行政区外迁之争
中央行政区外迁，只是未来北京空间布局调整的诸多设想之一。
赵燕菁，中国城市规划设计研究院城市规划与理论与历史名城研究所所长，早在2004年11月中旬，就下了这样的预言：如果北京的行政功能不外迁，包括行政功能在内的所有机构和个人的效率会继续降低。
北京市区建成区面积为490平方公里，李京文的课题组调查显示，中央机关及其附属单位占地170多平方公里，超过北京中心区的建成区面积的1/3。
一个现实问题是，这些占地广阔且集中在长安街、二环、三环等黄金地段的 “大院”，形成了对北京中心城区交通的障碍性隔断。
“汽车没法从这些大院通过，所以北京的交通只能靠几个主干道，堵塞是不可避免的。”李京文说， “不解决这些大院的问题，北京市交通改善的难度很大”。
另一个问题是这些单位布局分散。李京文说，自从1950年由梁思成、陈占祥联合提出的在北京西郊集中建设“中央人民政府行政中心区”的建议未被采纳之后，北京市对中央政府的行政用地实际上是没有一个真正意义上的“规划”的。
“用地是一个一个批下来的，各个部委‘满城建’，怎么方便怎么建，互相离得很远。全国来办事的人要跑遍全市，效率自然低下。”
显然，这样的分布也人为地增加了人流和车流。
占城市空间重中之重的中央行政区的布局，在何时，往何处，在多大程度上实现“迁移”，已是决定未来北京城市走向不可回避的问题。
“我们主张，除了中南海、天安门那边的大院出于历史原因，并考虑到保密和安全的因素不能动外，建议其他的中央机关，包括北京市的一些单位，适当往东集中起来”，李京文教授说。
“各个机关集中搬迁到新城，政府办事效率提高的同时，中心城就会腾出好多地方，用来改善交通，增加绿化面积，用来做文化、教育、人居等，北京的城市发展就会有一个大的变化。”
然而，这些想法并没有写入跨度至2020年的规划，决策者认为，搬迁的时机并未成熟。
《北京城市总体规划》修编办公室主任谈绪祥明确表示：“在未来的若干年内，并不鼓励大规模地迁移某些办公区，不鼓励利用政府的财政投资行为来拉动城市的建设，因为把政府办公区的建设作为城市发展的增长点这种方法越来越不可取了。”
然而规划中，还是对行政办公的发展和合理布局在空间上预留了一定的区域。
《规划》中提到：“调整优化中央行政办公用地布局。根据分散与集中相结合的原则，通过土地置换整合，形成组团式、相对集中的布局模式。在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地。配合驻京部队通过积极调整，探索基地化建设的发展模式，并为实施调整预留用地，为促进城市发展和提高办公效率，积极引导北京市行政办公用地布局的调整。”
李京文认为，目前中央行政区搬迁的时机尚未成熟的原因是：第一，在新城建设行政办公配套设施需要一大笔资金，还需要在财力上作进一步的积累；第二要使各单位服从整体的利益，放弃自己的一些方便，还会有一些阻力。如果住宅、供水、供电、交通、通讯、娱乐场所、学校、医院不配套，大家就更不愿意去了。
卫星城何以成睡城
对中央行政办公区外迁的热议，反映出各方对疏散北京中心城区人口和功能的期待，也反映出试图将聚集城中的人们迁出所能遭遇的阻力。
这些的努力一直在进行。1993年的上一版北京总体规划就提出了疏散旧城区人口的计划。
但北京城的发展史告诉我们，在积累起相应的条件并寻找到合适的方式前，这种让人们向外迁徙的努力，通常是事倍功半，甚至事与愿违。
“望京成了睡城，亦庄成了空城。”这是对北京十多年来的卫星城建设的失败最尖锐的表达。建设卫星城，也一度是试图疏散中心区人口的手段。
但人们发现，亦庄，这个新兴卫星城每天的繁荣时间不过两个小时，其余时间，人们不是在城中睡觉，就是在路上奔波，早上赶往市中心上班,傍晚下班赶回亦庄休息。
同样的状况，也在京北的回龙观和京东的望京被复制，前者的人口规划为70万人，都已经是一个城市的规模。
据统计，北京的卫星城所吸引的居住人口，90%来自卫星城所在区县和外省市。而来自北京市其他区县的人口仅在10%左右，其中来自市区(包括城近郊区)的居住人口更少。
“住在亦庄高档楼盘里的城市中产阶级，每天要跑到城里去上班；在亦庄上班的蓝领工人，却买不起亦庄的房子。”北京经济开发区城市规划和环境设计研究中心主任叶大华说，亦庄原来在产业的发展和居住之间并没有特别统筹考虑起来。人们难以在此找到就业机会，只能重返城内上班。
这样，人们不仅疲于奔命，还将来往城市与郊区的道路堵塞了起来。
新城何来吸引力
20世纪二十年代，在发达国家的一些大城市郊区出现“睡城”后不久，工作群体昼夜钟摆式流动的不经济很快便显现出来。
在“有机疏散”理论的推动下，人们开始在新城中增添一些工作岗位和服务设施，使一部分居民能就地工作，从而有效减少了部分往返交通。这一理念被20世纪80年代的新都市主义所承袭，进而提出“实现居住地与工作地的统一”的主张。
实现“职住平衡”的前提，是新城要承担中心城的部分功能，集聚新的产业和功能，才能提供使人口就地平衡的就业岗位。这也正是北京新版规划中努力的方向。
根据新版规划的要求，亦庄新城将大幅度引导人们实现居住和就业能共同在一个地区完成。
它将引导电子、汽车、医药、装备等高薪技术产业与现代制造业，以及商务、物流的发展。叶大华说，亦庄将通过这些产业和功能的发展来集聚三类人：一是中心城中高素质的企业管理人才；二是符合开发区内企业需求标准的未来外地来京就业人员；三是开发区周边的蓝领工人。
“随着开发区就业和居住的人气都不断地提升，第三产业繁荣起来并带来相应的就业人口的前景是完全可以预计的。”
北京市社会科学院城市问题研究所副研究员叶立梅说：“只有新城独立的功能逐步地自我完善配套起来，公共基础设施建设，水、电、煤气等能源供应，交通、通讯、医疗、教育、商业、文化、娱乐等方面的水平接近于中心城区的水平，并在环境、绿色空间、文体设施等方面有所特色的时候，人们才会乐于并安于生活在新城之中。”
另一方面，“新城只有在人口政策和城市化管理体制上走出一些创新之路，才会对中心城区人口，尤其是对非北京市户籍的中心城区人口，产生一定的吸引力。” 中国人民大学区域经济与城市管理研究所所长叶秀山说。
叶秀山是这次北京规划“新城发展政策研究”的领衔专家，他在通州做调查时发现：辖区内的区外人口和外地人口所占比例非常大，这些人或者较长期地居住在通州，或者已经在通州买房安家，但是他们的户口不在这里。所以这部分人从社会管理的角度来讲是失控，他们都是谁，他们有多少，政府部门所知甚少。
陈秀山及其课题组建议：新城在人口管理方面，除了原有的户籍制度外，应该探索“人口登记制度”和“就业移民制度”。
“人口登记制度”是指凡是在新城居住一定时间，如半年以上的居民，公安机关和居委会都要对其进行登记，将他们纳入新城的社会管理中去。而对于那些在新城内拥有一份稳定的工作，已经工作了3～5年，或者拥有一份相对长期的工作合同，能够连续缴纳保险和税收的人，他们就具有了申请成为“就业移民”的资格。他们不单单被纳入新城的社会管理，而且可以在很多方面享受新城的“市民待遇”。
陈秀山说：“这不仅可以解决由于原来的管理空白所引发的治安等很多社会问题，更主要的是在给这些人以安全感和社会归属感的同时，提升了新城的吸引力和凝聚力。”
行政命令难迁人口
如何控制人口向城市聚集？在今年北京“两会”期间，北京市政协常委张惟英的建议引出一场著名的争议，这位教授提出，通过“准入制”来控制外来人口涌入。
长期以来，这一度是中国控制城市人口的主要手段。在上一版《北京城市总体规划(1991—2010年)》中就规定，“人口的迁移增长要通过指令性计划和经济手段严格进行管理，逐步实行总量控制。”
但是，张惟英遭遇的非议显示，在今天，计划和经济手段已很难阻止公民的流动。
规划的编修者已意识到了这一点，《北京城市总体规划》修编办公室主任谈绪祥说，“规划的实行靠政府行政手段拉动的年代已经过去了，北京市这次1800万的人口规模是不再是计划经济下要实现的一个指标，而是市场经济下的一个引导目标。”
谈绪祥指出，这种控制是一种基于引导的控制，要引导人口在区域、市域当中的合理分布，从而达到控制人口集聚的目的。
市场框架取代了计划经济体制，使得部分事业单位、企业和个人在选址建办公区、厂区或购买住房的时候，更多综合考虑房价、区位、搬家的成本和获得的收益，而不受政府的干预。
谈绪祥说：“这种自然选择的过程是很漫长的，但政府在其中并不是没有可为。一方面政府应当先期做好公共基础设施的建设工作，另一方面，运用规划的手段和政策的手段，提供适合产业集聚的物质性平台和运营性的软环境平台。”
他说，包括城市中心区与新城土地置换政策和适当放宽新城的人口用地指标在内的新城土地政策，以及新城开发模式、新城人口政策等都在进一步的调研当中。2005年年初，北京市市长王岐山在政府工作报告中说，为了加快规划中的北京市新城和中心镇的基础、服务、配套设施等建设，2005年北京市政府投资的50%将投向郊区，比2004年高出10个百分点，总量达到77亿元。
北京市规划委主任陈刚也表示，实现疏散旧城人口、发展新城的规划目标是不能用强制手段的，而要通过引导来落实。其中一个重要手段是通过基础设施的投放来实现。就新城的建设来说，首先就要考虑轨道交通、快速路、公共交通枢纽等交通建设，用便利的交通来吸引人们去新城。
同时，实施土地宏观调控政策以后，土地的供给量可以进行调控，新城土地的供给份额会比旧城的供给量大，新城的建设速度就会加快。
这一次，北京并不打算用驱赶，而是用吸引的方式，让人们搬到更适宜的地方。
中国新闻周刊：北京改造旧城不是要赶走穷人
大约在350年前，入关不久的满清政权为了排斥异族，将生活在北京内城的汉族居民逐到外城，形成了北京城南部(包括大栅栏)的贫民区。这个格局到建国后都没有根本改变。
过去十年间，北京的旧城改造模式备受诟病，那是以部分被迫迁居的原住民的利益损失为代价的。这一次，北京市官员明确表示，旧城人口结构调整并不是要“轰走低收入的人”，而是要让他们生活得更好
本刊记者/黄艾禾 □/徐扬
71岁的李秀春坐在自家的板登上发愁。屋外，是已拆毁房屋的残垣碎瓦，屋里，是满地的家当什物。电视机洗衣机，带走；沙发和大衣柜，扔下；旧衣服，挑出不用的捆成捆，卖掉。她已经这样收拾了好几个月。
北京大栅栏甘井胡同29号，这个小小的四合院里大约住了六七户人家。现在它被劈成两半，有三户人家的房子被划入煤市街道路拓宽工程的范围，他们的房子必须要拆掉。自从2004年12月31日煤市街改造工程宣布动工，到2月17日，这三家搬迁户已经走了两家，房子也已变成碎瓦砾，只剩下李秀春家的房子未动。拆迁办和街道的人每天都来询问她什么时候搬家，她不是不想搬，是没有合适的地方去。
“大拆大建”的终结
大栅栏，老北京城当年最繁华的市井商业区。
从天安门广场往南，出了前门继续往南走，你就可以看到那些鳞次栉比的著名老字号，和商铺后面密密麻麻的胡同。
李秀春已经在这里住了40多年。这里，也是北京市划定的旧城30片历史文化保护区中最大的一片。
这30片历史文化保护区，包括南、北长街，南、北池子，什刹海地区，东、西琉璃厂等，占旧城总面积的21%。这些历史文化保护区是2002年分两批公布的。有消息说，北京市会在近期公布第三批历史文化保护区的名单。
在最新的《北京城市总体规划》中，关于“历史文化名城保护”有专门一章来表述。它的主要概念是：旧城保护的控制边界为北京市二环路，面积62.5平方公里。这里面，又分成三种地区：除了“历史文化保护区”外，还有“文物保护单位及建设控制地带”和“限制建设区”。前两种地区，占了旧城面积的42%，而“限制建设区”是指已经彻底改造，旧城面貌已基本不在的地区。
经历了千年历史的北京城，在过去50年中，经历过三次重大的改造浪潮。第一次，是在上世纪的50年代新中国成立以后；第二次，是90年代开始的“危旧房改造”；第三次，是2000年至2003年的大拆改。这些改造带来的结果，是北京旧城历史性建筑损毁过半。
现在，北京城中保留较完整的历史风貌空间已不足15平方公里，在1949年旧城原有的2000万平方米历史建筑(包括1300万平方米平房四合院)中，今天保留下来的不足四分之一。原来北京的3050条胡同，至2003年，道路宽度在20米以下的胡同(包括街巷)仅有1600条，到目前，旧城内被直接称为胡同的，只剩下400多条。
所幸的是，这剩下的老北京旧城，现在终于有望能得到一种基本的保存了。新的《北京城市总体规划》规定：“严格限制旧城内的建筑总量和建设项目规模，停止大拆大建，新的建设必须与传统风貌相协调。” 今后的旧城改造，应坚持“小规模、渐进式、多样化、微循环”的运作模式。也就是说，以前一直为舆论界和中外各界专家强烈批评的旧城改造模式，将有一个根本的转变。
旧城的人口密度已到生存极限
今天的北京旧城风貌保存得比较完整的地方主要集中在两处：旧皇城以北和前门外。
李秀春老人所住的大栅栏地区正处在前门外。这里还保留着明清以来的传统城市元素，连下水道也还是那个时候留下的。
从历史观赏性来说，这里的风貌在北京中心城区绝无仅有，是北京现存的最后“历史记忆”，但是从居住角度来说，已经到了极限的边缘。
这里的人口密度，是每平方公里4.9万人。比较一下北京市的平均人口密度，全市为1.4万人/平方公里，中心城区为2.2万人/平方公里。而纽约、伦敦等城市只有4000人～8000人/平方公里。
这么多的人拥挤在这里，屋里没有上下水管道，电力严重不足，没有燃气管道，上厕所要去院子外的胡同里公厕。有部电影描写过几代同堂还挤在一间屋里的“贫嘴张大民”家，在这里并不鲜见。有14条胡同因为太窄连消防车都开不进来。这里几乎没有绿化，所以也是内城中“热岛效应”最集中的地区。
最要命的是，这里的房子大都已年久失修。据北京大栅栏投资有限责任公司总经理张东介绍，这里的危房比例至少占到70%，年年雨季都要抢修，“这些破烂不堪的房子留到十年以后，别说没法住了，都要塌了砸人了。”张说。
鼓励旧城人口疏散，逐步减少旧城人口数量，也是此次《北京城市总体规划》中的一项重要内容。在1983年版的总体规划中，曾确定了一个将北京185万人口减少到120万的目标。可是到了2003年，北京旧城的实际人口仍有不低于165万人。
人肯定是太多了，问题是，怎么个走法？
从规划专家们来说，他们提出的方式，诸如增加新城的吸引力，停止在旧城兴建大型的“招人”的项目等等，都停留在原则上，但对于实际操作者来说，让人走的方法仍然是近年来所一直用的方法：拆迁。
实际上，许多在旧城中拥有住房的居民，有条件的，都在城外买了新的住房，把老房租出去；而留在旧城里搬不走的，是那些没有经济能力的、上了年纪的贫困人口。根据一项统计资料，在北京市的常住人口中，家庭收入难以维持温饱的贫困人口，占到了20%。
他们的搬迁，就成了最让人头疼的事。
穷人还住得起旧城吗？
北京大栅栏投资有限责任公司是大栅栏地区改造规划的主要执行者。这家公司是政府背景，改造所需的前期费用，全部是政府拨款，通过这家公司出面来支付。
总经理张东向《中国新闻周刊》介绍，整个大栅栏地区改造需170亿元，其中市政建设40亿(包括拓宽道路，铺设管线等)，肯定是由政府出；而居民的搬迁费用，估计要70亿元，这些目前也是他们公司来支付。
居民将要搬出去多少？张东说，人口密度要降到2.2万人/平方公里，也就是说，至少要走一半的人。
现在煤市街的改造，仅仅是大栅栏地区改造的一个开始。这个项目是为了疏解大栅栏的交通。一旦道路拓宽，接着就是沿街房屋的改造翻建。“接着，再修一条路，再做沿街。这样一条街一条街做，到2008年全部地区的改造基本完成。”张东介绍说。
实际上，对于住在这里的居民来说，如果你家的房子正好属于道路拓宽或是将来是商用及绿地用地，那你就再也搬不回来了。比如李秀春家。如果你的房子将来还属居住区，那也要看你有没有能力搬回来。
所有搬迁的居民户都会得到一笔补偿。这里的标准按北京市的87号文件执行，有一套复杂的计算公式。以李秀春家为例：李秀春和她的老伴及一个女儿，一共住有一大一小两间平房共28.8平方米，按每方米8020元补偿，再加上其他的补贴，她家一共可以拿到30万元出头。同时，政府提供了供拆迁户们购买的低价房，位置都在北京三环以内，比如，李秀春就可以选择永定门外沙子口的宣祥家园，房价是每平米4000多元。
以往的北京旧城拆迁中，屡屡发生将旧城居民安置到边远的郊区，令他们完全与原来的生活切断，甚而因路途遥远丧失了原有的工作，沦为新贫民的事情。相比之下，这样的安排，已经改善多了。
但是，李秀春说，宣祥家园的房子一居室有40平米，他们三口人没法住，只能买两居室，要80平米，全算下来要40万元，她差了10万元，买不起。
即使是可以搬到那里去，李秀春说，本来她看病只要走上200米就可以，现在要乘车倒车，就成了巨大的难事；原来用煤气罐，一个月花40元，以后烧天然气，一个月至少要花到60元；还有物业费，每月又得100多元。这一笔一笔看来都是小钱，但对李秀春就不小：她和老伴的经济来源只有每月数百元的退休金。
在新版《北京城市总体规划》中，首次公开承认：“旧城人口逐渐老龄化、贫困化。”而李秀春的现状，是其中的一个缩影。
碰上这样的困难拆迁户该怎么办？张东承认，他也没办法。“解决不了。这也是困惑我们的问题，而且这还不是少数户。这是个社会问题，不应该说要我改造这个区域，就我来承担呀。”
一部分拆迁户最后可能返迁，但改造后的地区的高房价，显然是他们回家的最大障碍。
未来大栅栏地区改造好的房子会多少钱一平方米，张东没有透露，这里的计算也比较复杂。但是有一份北京西城区人大代表、城建环保委员会主任关国香的调查报告，提到这样一个数字：在西城区，回迁房价一般在7000元/平方米左右，买两居室(70平方米)需要人民币50万元左右，而居民拆迁补偿一般在30万元/户左右，所以，多数拆迁户是承担不了的。
清华大学建筑学院的吴唯佳则向记者表达了这样一个观点：在一个城市中，有大户、高收入的人群，也应有一部分收入比较低的，如管家、保姆、司机，为高收入者服务。这样的社区才是完整的，可以良性循环的，不可能只住着有钱人。
要保护的不仅是房子，而是整体文化
旧城保护，是一个说了很多年的老话题。中国城市规划设计研究院高级工程师赵中枢介绍说，实际上，对于它的认识经历了三个阶段。开始讲保护，大家认为是单体的东西最重要，比如故宫；后来发现，保护古迹还要保护古迹周围的环境；再往后，人们看到，故宫这样的地方，是为帝王服务的，现在帝王不在了，它成了一种凝固的历史。而旧城里的老百姓几代传承下来的民居，许许多多房子在一起呈现出一片比较完整的风貌时，你看到的，才是鲜活地传承下来的历史，或者叫文化景观，这样才有了“保护历史地段”的观念。
也就是说，对于未来的北京旧城而言，其实要保护的，不仅仅是故宫、长城这样的古迹，还要完整地保护旧城的活生生的文化景观，这后者才是最难的事。因为，假如没有了老北京的人，你将如何保存老北京的特有的地域文化？
从北京大栅栏投资有限责任公司总经理张东那里，记者得知，到2008年时，大栅栏将以一种全新的面貌迎接奥运会：那时，市政设施将全部按现代化配套；所有破旧的危房烂房，都将按照原来的风貌得到翻修复建；那些原来的著名老字号商家和戏楼，都会得到保存更新。总之，改造过的大栅栏，将会比今天漂亮得多，也“宜居”得多。问题是，不知道将来住在这城的人会是谁，能保留多少原来的老北京“土著居民”。
张东说，他们也考虑过完整保存老北京风貌的问题，所以会在斜街地段，保留适当的土著居民，将来那里要开辟成民俗旅游区。他预计，将来大栅栏地区的土著居民数量会占目前人口的四分之一。
但是这四分之一的人以什么样的方式回来，交不起钱的又怎么办，张东没有回答，他只是说，他们不会直接给这些人补贴，而是“其他方式”。
其实，要回答的问题还很多。在拆迁同时，有没有考虑与对居民的扶贫结合起来？
北京市规划委主任陈刚也对媒体说，旧城人口结构调整，并不意味着就要把旧城“绅士化”、“富人化”，并不是要“轰走低收入的人”，而是要解决目前旧城低收入人群太密集、要改善他们的居住与生活水平的困难，这样才能切实改善旧城居民生产生活条件、疏散过密人口、消除安全隐患，重塑旧城优美空间秩序。
然而，当记者与旧城改造的实际操作者探讨具体方式时，发现有些概念都仍只停留在想法上，还没有什么实际考虑。
5000多年前，两河流域最早出现了城市，那是为神而筑的。在高耸如云的埃兹泰克(Eztec)神坛之下，庙堂台阶之下，人是神的奴仆。之后，城为君主和权贵而设计。进入工业革命后，城被机器占领，塞满了汽车和厂房。
城市的历史告诉我们，城市并不一直是为普通人而筑。
1977年，国际现代建筑协会通过《马丘比丘宪章》向世人宣称：迄今为止，人类并没有构筑起亲近温馨的家园，而是营造了没有生机的茔穴。工业的发展，城市的膨胀，以及强大的机械力对自然环境的加工与再加工，使得人类在观念上和生活方式上逐步疏远自然。从认识到这一处境之日起，“适宜人类居住”，真正成为城市的追求目标。
北京的历史，也贯穿着这一演变。
旧时的北京，天子脚下，皇城占据着城市的中央。50年代，苏联专家帮助中国人确立了北京的新目标：第一，要将北京从工人阶级占4%的消费城市改造成工人阶级占1/4以上的大工业城市；第二，要将北京从一个落后的封建城市改造为一个以“天安门广场为中心，按照新的规划思想建设起来的社会主义首都”。之后，大量人口和机器涌进城内。90年代，在经济建设和房地产开发的驱动下，北京旧城进入大规模拆迁改造的热潮，古都风貌被密集的商品住宅、商场和写字楼所蚕食。现在，北京终于开始反省。
今年1月12日，经国务院原则通过的《北京城市总体规划(2004-2020年)》宣布了北京的使命：国家首都，世界城市，文化名城，宜居城市。“宜居”，虽然在四大目标中居末，但毕竟首次成为这座千年古都的新方向。这个目标，就是要让现今的1500万人或者15年后的1800万人，在这座城市惬意地栖居。
“‘宜居’是让每一个人不被这个城市所抛弃”，北京大学教授俞孔坚说，“这次北京提出‘宜居’城市具有革命性意义，这座城在朝着好的方向发展。”
北京的“宜居宣言”
要让北京“宜居”，未来15年，将有数百万人必须在中心城区之外另觅居处。但他们是否会跟着政府的指挥棒迁移呢？
本刊记者/刘英丽 胡玲 □徐扬
“宜居城市”的概念，在本次北京市总规划修编中，差一点被排除在外。
北京大学城市与区域规划系周一星教授，领衔 “北京城市职能、发展目标及总体发展策略研究”专题，他最初反对将“宜居”写入规划。这并不是说他反对北京成为宜居的城市，而是认为“所有的城市都需要宜居”，因此“宜居”应是城市的必有之义。
从另一方面讲，这一概念跃然纸上，显示规划者们认为，至少在目前，北京尚不“宜居”，或尚不够“宜居”。
谁不喜欢北京？
在中国城市规划设计研究院赵中枢博士看来，“宜居城市”并没有特别的统一标准，但“如果做调查，看看北京和其他城市比较哪个更宜居，北京得分不会特别高”。
不过，已有的一些调查并不太支持赵中枢的判断。
2005年2月，《商务周刊》和零点研究咨询集团联合做了一个“中国宜居城市排行榜”，北京在调查中名列第三。这次调查对北京、上海、广州、武汉、成都、沈阳、西安、济南、大连、厦门10个城市的3212位居民进行了入户访问。
较早前的另一项排名，中国科学院科技政策与管理科学研究所的周志田等于2004年发表的“适宜人居”50个中国城市排序中，北京也名列第三，前两位是深圳和广州。这项评价是根据经济发展水平、经济发展潜力、社会安全保障水平、生态环境水平、生活质量水平、生活便捷程度六项指标测算排定的。不过，在零点的调查中，认为北京是中国最适宜居住的城市的被调查对象中有24.5%人则是由于“北京是中国的首都，在各方面都具有优势”。而成都、大连、珠海、青岛、厦门，则更多得到了“休闲、舒适”或是“城市环境好、干净、空气好”的赞誉。北京在绿色生态环境评比中仅列第七，其中绿化程度和城市噪音两项指标都叨陪末座。
放眼全世界就更加不同了，全球著名的美世人力资源公司每年都会发布一项全球 《全球生活质量》排名，2005年度对全球200多个城市的调查中，上海甚至进不了前一百名，北京则居132位。
香港的一项调查也表明，在亚洲各大城市中，新加坡是最适合外国人居住的地方，而北京则在这项评选中位列第十名。
由此可见，北京仍然是中国人最向往的城市之一，但在外国人眼里，这或许是个充满最多机会的城市，但未必是最喜欢居住的城市。
北京何处不宜居
北京到底何处不让人满意呢？
“首都之窗”网站刚刚进行了一项关于“宜居北京”的有奖调查，两个月内有9080人次参与了调查。北京居民对“交通”、“外来人口管理”等问题提出的意见最多。
居住在北京城里的人也觉得，北京有着诸多的不“宜居”因素：人口密集，交通堵塞，房价高涨，生活费用高昂，气候不好(如沙尘暴等)等等。
大多数的指责，都与人口密集有关，过多的人口、建筑、车辆，都拥挤在城市的中央地带。
而这一局面，两院院士、清华大学建筑学院教授吴良镛早就指出，根本原因在于“单中心＋环线”的城市发展模式。
目前北京的这种单中心的城市发展模式，是20世纪50年代由苏联专家以莫斯科规划为蓝本帮助确定的。
北京市区的“中央大团”集中了行政、商务、商业、文教等一系列重要城市就业功能，“边缘集团”则以居住为主要功能；而更远的郊区，又规划有一大批卫星城镇，它们现已开始为市中心区负担居住功能。
新中国成立以来，在将北京由消费城市转变为生产型城市的口号中，北京市区建成区扩大了4.9倍，市区人口增加了近4倍。这些人口，多数集中在主城区。
“步步为营，节节败退”，这是中国人民大学社会与人口学院教授段成荣对北京城市人口容量的历年规划作出回顾后的结论。
“步步为营”，是说从新中国成立以来，北京市每次城市规划都对人口容量设定了较为具体的目标方案；而“节节败退”说明了这些人口目标都相对偏于保守。
上一版北京城市规划是1993年国务院批准的《北京城市总体规划(1991～2010年)》，其中预测2010年北京市的总人口将达到1500万，而实际上到2004年底，北京市总人口已经达到了1492.7万人，提前六年实现目标。
除人口之外，城镇建设用地提前8年超过原来预测的2010年的924平方公里，北京市机动车保有量也是提前7年达到200万辆。
段成荣说，“一个总是相对保守的规划，是很被动的。导致规划落后于现实的需求，很多东西都是建了又拆，拆了又建。”
由此的结果是，与世界上12个同等规模的大都会比较，北京用地是最密集的，人均用地是最少的，城市化地区人口密度高达每平方公里14694人，远远高于纽约的8811人、伦敦的4554人、巴黎的8071人。
人口集中的原因，被归结于规划和建设中对建筑和功能的过度集中。胡同、四合院，正在被大型建筑物取代，中心区的“聚焦”作用越来越强，其承受的人口、就业、交通等方面的负担也越来越重。
清华大学承担的《北京城市总体规划修编》《北京历史文化名城保护专题》指出，“旧城功能不断增加，建筑高度失控，建筑总量不断扩大，建筑体量庞大，进一步增加了对旧城空间环境、交通环境的压力，基础设施的整体承载力难堪重负，交通环境日趋恶化。”
这样的结论，每个在北京生活的人都感同身受。
“北京空间发展战略研究”课题指出， 三环以内集中了全市区60%多的交通出行量，其中二环以内占了47%，换句话说，二环以内市区6%的土地集中了市区将近一半的出行量。
据北京市公安交通管理局2001年统计，现在北京城区400多个主干道路口，严重拥堵的有99个。由于道路拥堵，行驶在三环路的300路公共汽车，正常行驶一圈应是110～120分钟，而现在经常要花160分钟。
与交通拥堵相伴而生的是中心区环境质量的恶化。中国环境科学研究院学术顾问李康对媒体说，大气污染是北京市目前首要的污染问题。七五期间，北京市三环路以内的汽车尾气对大气污染的贡献率为30%多，现在翻了一倍。作为一个单中心的城市，北京的中心区一直高强度开发，高层建筑不断增多，阻碍大气流通，导致局部大气恶化，污染物浓度增高，危害健康。
而在“中国宜居城市排行榜”调查中，“交通的方便性”、“城市是否干净整洁无污染”和“空气质量好”，正是被访者最为看重的三项“宜居”指标。
一位专家指出，我国大城市、特大城市的城市化、现代化、汽车化使市内交通供需矛盾越来越尖锐，由此引发的经济、社会和环境问题，很可能演化为城市的另一类危机。
400万人另觅居处
北京，将会有多少人口？她又能容纳多少城市人口？
按1990～2003年北京市人口的年均增长率2.2%计算，北京2020年总人口将达到2100万人。
而新版规划通过北京市经济发展、城市化发展和人口政策等因素的研究，包括绿色空间、适宜人口密度和水资源在内的资源承载能力的研究，以及就业岗位需求和生育要素的研究预测提出，到2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右。
不过，它也同时说，考虑到流动人口以及其它不确定性，规划的城市基础设施等相关指标暂按2000万人预留。
近20年来,疏解中心区的人口压力，一直是北京城市发展的一个主导方向。1993年经国务院批复的城市总体规划提出的一项重要任务，就是要改变人口过于集中在市区的状况，大力向新区和卫星城疏散人口。
但是,从1980 年到1990年，北京旧城人口从180万降到175万,只减少了5万。
新华社的一篇文章指出，这种不如人意的反差，是由于城市的就业功能一直集中在中心区，人口疏散很难取得成效。相反，由于规划是以改造与发展中心区为导向，大量房地产项目涌入旧城，使市中心区的建筑密度越来越大，人口密度也越来越高。不过，疏散速度近年有所加快，根据2000年和1990年的两次人口普查数据，北京旧城区人口逐渐在减少，其中常住人口由170万下降到139万。
《北京历史文化名城保护专题》认为，这一方面是因为人口自然增长率得到控制，旧城各区人口自然增长率均呈现负增长的状况；第二方面是家庭结构的变化，旧城很多几代同堂户随着子女成人独立外迁而人数变小，导致旧城部分人口的外移；第三个原因是人口的机械变动如市政建设、危旧房改造，带来旧城人口的疏解。
虽然旧城人口密集的状况略微有所缓解，但就整体而言形势远不容乐观。
清华大学的研究同时指出，旧城区许多开发项目都追求高密度，导致大量高收入居民的涌入，使北京城市危旧房改造带来的人口疏解一定程度上被抵消。
清华大学建筑与城市研究所副所长吴唯佳对本刊指出，要容纳这么多人口，与其不断将旧城(这里指北京二环之内)摊大，在旧城“水里加面，面里掺水”般修建，不如像伦敦、巴黎等城一样，向外转移，发展新城。
“发展新城”、“建立多个城市职能中心”、“严格控制中心城地区城市建设规模”，都被写了新版规划，而这就意味着大量城市居民将在未来15年内迁移。
按照规划安排，将有包括50万旧城人口在内的110万中心城地区人口迁出四环以外，这些人口和北京市未来增加的300多万人口，将另寻他处安居。他们将被新增350万人口容量的新城和新增140万人口容量的边缘集团所吸纳。
由此看来，北京“宜居”的关键，或许在于“移居”——即取决于人口的重新合理布局。但是，在大规模拆迁已被叫停之后，数百万人，是否就能随着政府规划的指挥棒走呢？
北京城的前三次总体规划
蜘蛛城
1950年到1954年，经过中外专家多方案研究和综合，市委、市政府推出了北京市城市总体规划第一稿，即《改建和扩建北京市规划草案要点》。1957年又在1954年规划的基础上，对总体研究方案进一步完善。
主要特点：以旧城为中心向四郊发展，中心城市是600平方公里、可以容纳600万人的一张“大饼”，郊区建设若干卫星城镇。当时，在交通路线和空间分布上，已经基本规划出了一环、二环、三环和四环，道路则是环线和放射线结合，这种“蜘蛛网”似的格局在1954年的修正稿中就得以确定，之后民间对北京遂有“蜘蛛城”的说法。
卫星城
1958年全国进入“大跃进”和人民公社化运动高潮时期，在特殊的政治背景下，要求弱化大城市的作用，城乡结合，缩小城乡间的发展。
主要特点：压缩中心城市的规模，从600万人减少到了350万人，把中心城市这张“大饼”的模式改变为“分散集团式”，中心城市变成了几十个不同规模的集团。同时在扩大市域范围的基础上增加了卫星城市的数量。
新城
1993年国务院批准了北京市总体规划。
主要特点：提出了两个战略转移的方针，强调市区不再扩大规模，而是逐步从外延扩展向内涵发展转移；城市建设的重点从市区转移到广大郊区，大大强化了在市区外围建设卫星城的部署，扩大了卫星城的规模，并赋予卫星城相对独立新城的概念，疏散中心城市过密的人口和产业。(资讯：徐扬)
中国新闻周刊：北京向哪迁
今天，行政和经济手段已很难阻止公民的流动，也难以强迫居民迁徙。因此，如何让数百万人按美妙的规划重新布局，是北京未来的关键
本刊记者／胡玲
“首都中央行政区的搬迁，现在着急不了，”李京文说,“但是方向肯定是对的。”
在为此次《北京城市总体规划》做论证的27个专题研究中，北京工业大学的李京文教授领衔“首都中央政府行政区空间布局研究”。
这项成果最终并没有写进规划，李京文说，因为“牵扯到好多单位的利益”。
但是在这一轮北京规划论争中,中央政府行政区的迁移问题，仍然成为公众关注焦点。北京市政府官员随后多次出面否定了近期外迁的可能。
不过，外迁的远景并没被否定。北京市规划委主任陈刚说，要视人流和人口对行政需求的增长，时机适当时，再仔细研究是否外迁、以何种形式外迁等问题。
中央行政区外迁之争
中央行政区外迁，只是未来北京空间布局调整的诸多设想之一。
赵燕菁，中国城市规划设计研究院城市规划与理论与历史名城研究所所长，早在2004年11月中旬，就下了这样的预言：如果北京的行政功能不外迁，包括行政功能在内的所有机构和个人的效率会继续降低。
北京市区建成区面积为490平方公里，李京文的课题组调查显示，中央机关及其附属单位占地170多平方公里，超过北京中心区的建成区面积的1/3。
一个现实问题是，这些占地广阔且集中在长安街、二环、三环等黄金地段的 “大院”，形成了对北京中心城区交通的障碍性隔断。
“汽车没法从这些大院通过，所以北京的交通只能靠几个主干道，堵塞是不可避免的。”李京文说， “不解决这些大院的问题，北京市交通改善的难度很大”。
另一个问题是这些单位布局分散。李京文说，自从1950年由梁思成、陈占祥联合提出的在北京西郊集中建设“中央人民政府行政中心区”的建议未被采纳之后，北京市对中央政府的行政用地实际上是没有一个真正意义上的“规划”的。
“用地是一个一个批下来的，各个部委‘满城建’，怎么方便怎么建，互相离得很远。全国来办事的人要跑遍全市，效率自然低下。”
显然，这样的分布也人为地增加了人流和车流。
占城市空间重中之重的中央行政区的布局，在何时，往何处，在多大程度上实现“迁移”，已是决定未来北京城市走向不可回避的问题。
“我们主张，除了中南海、天安门那边的大院出于历史原因，并考虑到保密和安全的因素不能动外，建议其他的中央机关，包括北京市的一些单位，适当往东集中起来”，李京文教授说。
“各个机关集中搬迁到新城，政府办事效率提高的同时，中心城就会腾出好多地方，用来改善交通，增加绿化面积，用来做文化、教育、人居等，北京的城市发展就会有一个大的变化。”
然而，这些想法并没有写入跨度至2020年的规划，决策者认为，搬迁的时机并未成熟。
《北京城市总体规划》修编办公室主任谈绪祥明确表示：“在未来的若干年内，并不鼓励大规模地迁移某些办公区，不鼓励利用政府的财政投资行为来拉动城市的建设，因为把政府办公区的建设作为城市发展的增长点这种方法越来越不可取了。”
然而规划中，还是对行政办公的发展和合理布局在空间上预留了一定的区域。
《规划》中提到：“调整优化中央行政办公用地布局。根据分散与集中相结合的原则，通过土地置换整合，形成组团式、相对集中的布局模式。在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地。配合驻京部队通过积极调整，探索基地化建设的发展模式，并为实施调整预留用地，为促进城市发展和提高办公效率，积极引导北京市行政办公用地布局的调整。”
李京文认为，目前中央行政区搬迁的时机尚未成熟的原因是：第一，在新城建设行政办公配套设施需要一大笔资金，还需要在财力上作进一步的积累；第二要使各单位服从整体的利益，放弃自己的一些方便，还会有一些阻力。如果住宅、供水、供电、交通、通讯、娱乐场所、学校、医院不配套，大家就更不愿意去了。
卫星城何以成睡城
对中央行政办公区外迁的热议，反映出各方对疏散北京中心城区人口和功能的期待，也反映出试图将聚集城中的人们迁出所能遭遇的阻力。
这些的努力一直在进行。1993年的上一版北京总体规划就提出了疏散旧城区人口的计划。
但北京城的发展史告诉我们，在积累起相应的条件并寻找到合适的方式前，这种让人们向外迁徙的努力，通常是事倍功半，甚至事与愿违。
“望京成了睡城，亦庄成了空城。”这是对北京十多年来的卫星城建设的失败最尖锐的表达。建设卫星城，也一度是试图疏散中心区人口的手段。
但人们发现，亦庄，这个新兴卫星城每天的繁荣时间不过两个小时，其余时间，人们不是在城中睡觉，就是在路上奔波，早上赶往市中心上班,傍晚下班赶回亦庄休息。
同样的状况，也在京北的回龙观和京东的望京被复制，前者的人口规划为70万人，都已经是一个城市的规模。
据统计，北京的卫星城所吸引的居住人口，90%来自卫星城所在区县和外省市。而来自北京市其他区县的人口仅在10%左右，其中来自市区(包括城近郊区)的居住人口更少。
“住在亦庄高档楼盘里的城市中产阶级，每天要跑到城里去上班；在亦庄上班的蓝领工人，却买不起亦庄的房子。”北京经济开发区城市规划和环境设计研究中心主任叶大华说，亦庄原来在产业的发展和居住之间并没有特别统筹考虑起来。人们难以在此找到就业机会，只能重返城内上班。
这样，人们不仅疲于奔命，还将来往城市与郊区的道路堵塞了起来。
新城何来吸引力
20世纪二十年代，在发达国家的一些大城市郊区出现“睡城”后不久，工作群体昼夜钟摆式流动的不经济很快便显现出来。
在“有机疏散”理论的推动下，人们开始在新城中增添一些工作岗位和服务设施，使一部分居民能就地工作，从而有效减少了部分往返交通。这一理念被20世纪80年代的新都市主义所承袭，进而提出“实现居住地与工作地的统一”的主张。
实现“职住平衡”的前提，是新城要承担中心城的部分功能，集聚新的产业和功能，才能提供使人口就地平衡的就业岗位。这也正是北京新版规划中努力的方向。
根据新版规划的要求，亦庄新城将大幅度引导人们实现居住和就业能共同在一个地区完成。
它将引导电子、汽车、医药、装备等高薪技术产业与现代制造业，以及商务、物流的发展。叶大华说，亦庄将通过这些产业和功能的发展来集聚三类人：一是中心城中高素质的企业管理人才；二是符合开发区内企业需求标准的未来外地来京就业人员；三是开发区周边的蓝领工人。
“随着开发区就业和居住的人气都不断地提升，第三产业繁荣起来并带来相应的就业人口的前景是完全可以预计的。”
北京市社会科学院城市问题研究所副研究员叶立梅说：“只有新城独立的功能逐步地自我完善配套起来，公共基础设施建设，水、电、煤气等能源供应，交通、通讯、医疗、教育、商业、文化、娱乐等方面的水平接近于中心城区的水平，并在环境、绿色空间、文体设施等方面有所特色的时候，人们才会乐于并安于生活在新城之中。”
另一方面，“新城只有在人口政策和城市化管理体制上走出一些创新之路，才会对中心城区人口，尤其是对非北京市户籍的中心城区人口，产生一定的吸引力。” 中国人民大学区域经济与城市管理研究所所长叶秀山说。
叶秀山是这次北京规划“新城发展政策研究”的领衔专家，他在通州做调查时发现：辖区内的区外人口和外地人口所占比例非常大，这些人或者较长期地居住在通州，或者已经在通州买房安家，但是他们的户口不在这里。所以这部分人从社会管理的角度来讲是失控，他们都是谁，他们有多少，政府部门所知甚少。
陈秀山及其课题组建议：新城在人口管理方面，除了原有的户籍制度外，应该探索“人口登记制度”和“就业移民制度”。
“人口登记制度”是指凡是在新城居住一定时间，如半年以上的居民，公安机关和居委会都要对其进行登记，将他们纳入新城的社会管理中去。而对于那些在新城内拥有一份稳定的工作，已经工作了3～5年，或者拥有一份相对长期的工作合同，能够连续缴纳保险和税收的人，他们就具有了申请成为“就业移民”的资格。他们不单单被纳入新城的社会管理，而且可以在很多方面享受新城的“市民待遇”。
陈秀山说：“这不仅可以解决由于原来的管理空白所引发的治安等很多社会问题，更主要的是在给这些人以安全感和社会归属感的同时，提升了新城的吸引力和凝聚力。”
行政命令难迁人口
如何控制人口向城市聚集？在今年北京“两会”期间，北京市政协常委张惟英的建议引出一场著名的争议，这位教授提出，通过“准入制”来控制外来人口涌入。
长期以来，这一度是中国控制城市人口的主要手段。在上一版《北京城市总体规划(1991—2010年)》中就规定，“人口的迁移增长要通过指令性计划和经济手段严格进行管理，逐步实行总量控制。”
但是，张惟英遭遇的非议显示，在今天，计划和经济手段已很难阻止公民的流动。
规划的编修者已意识到了这一点，《北京城市总体规划》修编办公室主任谈绪祥说，“规划的实行靠政府行政手段拉动的年代已经过去了，北京市这次1800万的人口规模是不再是计划经济下要实现的一个指标，而是市场经济下的一个引导目标。”
谈绪祥指出，这种控制是一种基于引导的控制，要引导人口在区域、市域当中的合理分布，从而达到控制人口集聚的目的。
市场框架取代了计划经济体制，使得部分事业单位、企业和个人在选址建办公区、厂区或购买住房的时候，更多综合考虑房价、区位、搬家的成本和获得的收益，而不受政府的干预。
谈绪祥说：“这种自然选择的过程是很漫长的，但政府在其中并不是没有可为。一方面政府应当先期做好公共基础设施的建设工作，另一方面，运用规划的手段和政策的手段，提供适合产业集聚的物质性平台和运营性的软环境平台。”
他说，包括城市中心区与新城土地置换政策和适当放宽新城的人口用地指标在内的新城土地政策，以及新城开发模式、新城人口政策等都在进一步的调研当中。2005年年初，北京市市长王岐山在政府工作报告中说，为了加快规划中的北京市新城和中心镇的基础、服务、配套设施等建设，2005年北京市政府投资的50%将投向郊区，比2004年高出10个百分点，总量达到77亿元。
北京市规划委主任陈刚也表示，实现疏散旧城人口、发展新城的规划目标是不能用强制手段的，而要通过引导来落实。其中一个重要手段是通过基础设施的投放来实现。就新城的建设来说，首先就要考虑轨道交通、快速路、公共交通枢纽等交通建设，用便利的交通来吸引人们去新城。
同时，实施土地宏观调控政策以后，土地的供给量可以进行调控，新城土地的供给份额会比旧城的供给量大，新城的建设速度就会加快。
这一次，北京并不打算用驱赶，而是用吸引的方式，让人们搬到更适宜的地方。
中国新闻周刊：北京改造旧城不是要赶走穷人
大约在350年前，入关不久的满清政权为了排斥异族，将生活在北京内城的汉族居民逐到外城，形成了北京城南部(包括大栅栏)的贫民区。这个格局到建国后都没有根本改变。
过去十年间，北京的旧城改造模式备受诟病，那是以部分被迫迁居的原住民的利益损失为代价的。这一次，北京市官员明确表示，旧城人口结构调整并不是要“轰走低收入的人”，而是要让他们生活得更好
本刊记者/黄艾禾 □/徐扬
71岁的李秀春坐在自家的板登上发愁。屋外，是已拆毁房屋的残垣碎瓦，屋里，是满地的家当什物。电视机洗衣机，带走；沙发和大衣柜，扔下；旧衣服，挑出不用的捆成捆，卖掉。她已经这样收拾了好几个月。
北京大栅栏甘井胡同29号，这个小小的四合院里大约住了六七户人家。现在它被劈成两半，有三户人家的房子被划入煤市街道路拓宽工程的范围，他们的房子必须要拆掉。自从2004年12月31日煤市街改造工程宣布动工，到2月17日，这三家搬迁户已经走了两家，房子也已变成碎瓦砾，只剩下李秀春家的房子未动。拆迁办和街道的人每天都来询问她什么时候搬家，她不是不想搬，是没有合适的地方去。
“大拆大建”的终结
大栅栏，老北京城当年最繁华的市井商业区。
从天安门广场往南，出了前门继续往南走，你就可以看到那些鳞次栉比的著名老字号，和商铺后面密密麻麻的胡同。
李秀春已经在这里住了40多年。这里，也是北京市划定的旧城30片历史文化保护区中最大的一片。
这30片历史文化保护区，包括南、北长街，南、北池子，什刹海地区，东、西琉璃厂等，占旧城总面积的21%。这些历史文化保护区是2002年分两批公布的。有消息说，北京市会在近期公布第三批历史文化保护区的名单。
在最新的《北京城市总体规划》中，关于“历史文化名城保护”有专门一章来表述。它的主要概念是：旧城保护的控制边界为北京市二环路，面积62.5平方公里。这里面，又分成三种地区：除了“历史文化保护区”外，还有“文物保护单位及建设控制地带”和“限制建设区”。前两种地区，占了旧城面积的42%，而“限制建设区”是指已经彻底改造，旧城面貌已基本不在的地区。
经历了千年历史的北京城，在过去50年中，经历过三次重大的改造浪潮。第一次，是在上世纪的50年代新中国成立以后；第二次，是90年代开始的“危旧房改造”；第三次，是2000年至2003年的大拆改。这些改造带来的结果，是北京旧城历史性建筑损毁过半。
现在，北京城中保留较完整的历史风貌空间已不足15平方公里，在1949年旧城原有的2000万平方米历史建筑(包括1300万平方米平房四合院)中，今天保留下来的不足四分之一。原来北京的3050条胡同，至2003年，道路宽度在20米以下的胡同(包括街巷)仅有1600条，到目前，旧城内被直接称为胡同的，只剩下400多条。
所幸的是，这剩下的老北京旧城，现在终于有望能得到一种基本的保存了。新的《北京城市总体规划》规定：“严格限制旧城内的建筑总量和建设项目规模，停止大拆大建，新的建设必须与传统风貌相协调。” 今后的旧城改造，应坚持“小规模、渐进式、多样化、微循环”的运作模式。也就是说，以前一直为舆论界和中外各界专家强烈批评的旧城改造模式，将有一个根本的转变。
旧城的人口密度已到生存极限
今天的北京旧城风貌保存得比较完整的地方主要集中在两处：旧皇城以北和前门外。
李秀春老人所住的大栅栏地区正处在前门外。这里还保留着明清以来的传统城市元素，连下水道也还是那个时候留下的。
从历史观赏性来说，这里的风貌在北京中心城区绝无仅有，是北京现存的最后“历史记忆”，但是从居住角度来说，已经到了极限的边缘。
这里的人口密度，是每平方公里4.9万人。比较一下北京市的平均人口密度，全市为1.4万人/平方公里，中心城区为2.2万人/平方公里。而纽约、伦敦等城市只有4000人～8000人/平方公里。
这么多的人拥挤在这里，屋里没有上下水管道，电力严重不足，没有燃气管道，上厕所要去院子外的胡同里公厕。有部电影描写过几代同堂还挤在一间屋里的“贫嘴张大民”家，在这里并不鲜见。有14条胡同因为太窄连消防车都开不进来。这里几乎没有绿化，所以也是内城中“热岛效应”最集中的地区。
最要命的是，这里的房子大都已年久失修。据北京大栅栏投资有限责任公司总经理张东介绍，这里的危房比例至少占到70%，年年雨季都要抢修，“这些破烂不堪的房子留到十年以后，别说没法住了，都要塌了砸人了。”张说。
鼓励旧城人口疏散，逐步减少旧城人口数量，也是此次《北京城市总体规划》中的一项重要内容。在1983年版的总体规划中，曾确定了一个将北京185万人口减少到120万的目标。可是到了2003年，北京旧城的实际人口仍有不低于165万人。
人肯定是太多了，问题是，怎么个走法？
从规划专家们来说，他们提出的方式，诸如增加新城的吸引力，停止在旧城兴建大型的“招人”的项目等等，都停留在原则上，但对于实际操作者来说，让人走的方法仍然是近年来所一直用的方法：拆迁。
实际上，许多在旧城中拥有住房的居民，有条件的，都在城外买了新的住房，把老房租出去；而留在旧城里搬不走的，是那些没有经济能力的、上了年纪的贫困人口。根据一项统计资料，在北京市的常住人口中，家庭收入难以维持温饱的贫困人口，占到了20%。
他们的搬迁，就成了最让人头疼的事。
穷人还住得起旧城吗？
北京大栅栏投资有限责任公司是大栅栏地区改造规划的主要执行者。这家公司是政府背景，改造所需的前期费用，全部是政府拨款，通过这家公司出面来支付。
总经理张东向《中国新闻周刊》介绍，整个大栅栏地区改造需170亿元，其中市政建设40亿(包括拓宽道路，铺设管线等)，肯定是由政府出；而居民的搬迁费用，估计要70亿元，这些目前也是他们公司来支付。
居民将要搬出去多少？张东说，人口密度要降到2.2万人/平方公里，也就是说，至少要走一半的人。
现在煤市街的改造，仅仅是大栅栏地区改造的一个开始。这个项目是为了疏解大栅栏的交通。一旦道路拓宽，接着就是沿街房屋的改造翻建。“接着，再修一条路，再做沿街。这样一条街一条街做，到2008年全部地区的改造基本完成。”张东介绍说。
实际上，对于住在这里的居民来说，如果你家的房子正好属于道路拓宽或是将来是商用及绿地用地，那你就再也搬不回来了。比如李秀春家。如果你的房子将来还属居住区，那也要看你有没有能力搬回来。
所有搬迁的居民户都会得到一笔补偿。这里的标准按北京市的87号文件执行，有一套复杂的计算公式。以李秀春家为例：李秀春和她的老伴及一个女儿，一共住有一大一小两间平房共28.8平方米，按每方米8020元补偿，再加上其他的补贴，她家一共可以拿到30万元出头。同时，政府提供了供拆迁户们购买的低价房，位置都在北京三环以内，比如，李秀春就可以选择永定门外沙子口的宣祥家园，房价是每平米4000多元。
以往的北京旧城拆迁中，屡屡发生将旧城居民安置到边远的郊区，令他们完全与原来的生活切断，甚而因路途遥远丧失了原有的工作，沦为新贫民的事情。相比之下，这样的安排，已经改善多了。
但是，李秀春说，宣祥家园的房子一居室有40平米，他们三口人没法住，只能买两居室，要80平米，全算下来要40万元，她差了10万元，买不起。
即使是可以搬到那里去，李秀春说，本来她看病只要走上200米就可以，现在要乘车倒车，就成了巨大的难事；原来用煤气罐，一个月花40元，以后烧天然气，一个月至少要花到60元；还有物业费，每月又得100多元。这一笔一笔看来都是小钱，但对李秀春就不小：她和老伴的经济来源只有每月数百元的退休金。
在新版《北京城市总体规划》中，首次公开承认：“旧城人口逐渐老龄化、贫困化。”而李秀春的现状，是其中的一个缩影。
碰上这样的困难拆迁户该怎么办？张东承认，他也没办法。“解决不了。这也是困惑我们的问题，而且这还不是少数户。这是个社会问题，不应该说要我改造这个区域，就我来承担呀。”
一部分拆迁户最后可能返迁，但改造后的地区的高房价，显然是他们回家的最大障碍。
未来大栅栏地区改造好的房子会多少钱一平方米，张东没有透露，这里的计算也比较复杂。但是有一份北京西城区人大代表、城建环保委员会主任关国香的调查报告，提到这样一个数字：在西城区，回迁房价一般在7000元/平方米左右，买两居室(70平方米)需要人民币50万元左右，而居民拆迁补偿一般在30万元/户左右，所以，多数拆迁户是承担不了的。
清华大学建筑学院的吴唯佳则向记者表达了这样一个观点：在一个城市中，有大户、高收入的人群，也应有一部分收入比较低的，如管家、保姆、司机，为高收入者服务。这样的社区才是完整的，可以良性循环的，不可能只住着有钱人。
要保护的不仅是房子，而是整体文化
旧城保护，是一个说了很多年的老话题。中国城市规划设计研究院高级工程师赵中枢介绍说，实际上，对于它的认识经历了三个阶段。开始讲保护，大家认为是单体的东西最重要，比如故宫；后来发现，保护古迹还要保护古迹周围的环境；再往后，人们看到，故宫这样的地方，是为帝王服务的，现在帝王不在了，它成了一种凝固的历史。而旧城里的老百姓几代传承下来的民居，许许多多房子在一起呈现出一片比较完整的风貌时，你看到的，才是鲜活地传承下来的历史，或者叫文化景观，这样才有了“保护历史地段”的观念。
也就是说，对于未来的北京旧城而言，其实要保护的，不仅仅是故宫、长城这样的古迹，还要完整地保护旧城的活生生的文化景观，这后者才是最难的事。因为，假如没有了老北京的人，你将如何保存老北京的特有的地域文化？
从北京大栅栏投资有限责任公司总经理张东那里，记者得知，到2008年时，大栅栏将以一种全新的面貌迎接奥运会：那时，市政设施将全部按现代化配套；所有破旧的危房烂房，都将按照原来的风貌得到翻修复建；那些原来的著名老字号商家和戏楼，都会得到保存更新。总之，改造过的大栅栏，将会比今天漂亮得多，也“宜居”得多。问题是，不知道将来住在这城的人会是谁，能保留多少原来的老北京“土著居民”。
张东说，他们也考虑过完整保存老北京风貌的问题，所以会在斜街地段，保留适当的土著居民，将来那里要开辟成民俗旅游区。他预计，将来大栅栏地区的土著居民数量会占目前人口的四分之一。
但是这四分之一的人以什么样的方式回来，交不起钱的又怎么办，张东没有回答，他只是说，他们不会直接给这些人补贴，而是“其他方式”。
其实，要回答的问题还很多。在拆迁同时，有没有考虑与对居民的扶贫结合起来？
北京市规划委主任陈刚也对媒体说，旧城人口结构调整，并不意味着就要把旧城“绅士化”、“富人化”，并不是要“轰走低收入的人”，而是要解决目前旧城低收入人群太密集、要改善他们的居住与生活水平的困难，这样才能切实改善旧城居民生产生活条件、疏散过密人口、消除安全隐患，重塑旧城优美空间秩序。
然而，当记者与旧城改造的实际操作者探讨具体方式时，发现有些概念都仍只停留在想法上，还没有什么实际考虑。
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