首份区域规划方案：京津冀都市圈三难题待解

　　温家宝总理在不久前视察滨海新区时谈到，以滨海新区带动天津，以天津带动华北，以华北带动全国。这个表述相当耐人寻味，它让很多人乐于从乐观的角度去理解，把这种表述当作天津乃至京津冀地区迅速崛起的风向标。然而现实却远不是“乐观”就可以解决的，京津冀作为一个都市圈，它所面临的困难，在全国乃至世界范围内都是少见的“棘手”。  

　　从种种迹象上看，中央正准备花大力气来解决这些问题。悄然之中，我国第一份真正意义上的区域规划方案正在酝酿，它的第一个目标之一就是目前正备受注目的京津冀都市圈，同时进行的还有长三角的规划方案。  

　　中科院地理与资源所研究员樊杰是受发改委委托、对京津冀区域规划方案进行研究的专家之一。记者见到他时，他刚刚完成调研回京。据他介绍，这个令人注目的方案，目前还在研究中，然而根据京津冀都市圈的发展难题，并考虑到现实的可操作性，基本可以确定该方案将着重解决三方面难题。  

　　问题一：捆绑在一起的两个巨型城市  

　　关键词：向沿海布局  

　　今年年初，北京、天津相继出台了新的城市规划方案，目前京津冀都有各自的发展规划，然而这些规划都是站在各自的城市的角度来考虑问题。樊杰说，若从区域规划角度来看，这些方案是否符合区域发展的思路和立场，应该给出一个合理的判断。  

　　在谈到京津冀都市圈的发展难题时，樊杰多次使用了“灯下黑”这个俗语。北京与天津的关系，是京津冀区域规划中一个最为“棘手”的难题。  

　　这样两个大城市，在如此狭小的空间内并存，不仅在中国，在全球范围内都是绝无仅有的。这种局面的产生是“非自然”的，有很多人为因素。   

　　其实，从事区域规划、区域经济研究的人一致认为，长三角地区比京津冀地区城市配套更为理想，大中小型城市在空间上有相对合理的等级结构，有利于区域发展。樊杰说，京津冀地区原本有一个很好的城市系统，唐山以能源、材料为主；天津是港口，发展对外贸易、物资交流、商业和加工业；北京是一个文化、旅游、行政管理的城市。  

    研究区域经济特别是环渤海地区近20年的陆大道院士说，目前这种局面的产生，是一个历史性的后果。在建国之初，出于国防的考虑，沿海城市包括上海，经济发展相对减缓。当时的观念认为，北京作为社会主义国家的首都，不应该是一个消费型城市，而应该是一个生产型城市，发展经济成了建设首都北京的一个重要目标。  

    前苏联曾经有一个援助中国建设的156项工程，分配下来，在北京的占了近10项，天津却一项也没有。于是天津便逐渐衰落下来，曾经连续几年陷入了负增长的窘境。  

    处理好北京、天津这两个城市之间的关系，樊杰认为是京津冀区域发展的很重要的一步。然而两个巨型城市已经在狭小的空间内并存了，它们之间的取舍，是相当艰难的。北京的新规划中明确说，北京将容纳1750万人口。如果产业向外地布局，北京人的就业怎么办。但是，即使北京继续发展一些高素质产业，就业问题就真的能解决吗？目前的现实是，在北京高素质产业中就业的，60%甚至更多不是北京人，北京人面对着以一个城市的平均人口水平和全国最高水平进行竞争的残酷现实。  

    那么京津冀都市圈的规划在处理产业布局、城镇关系上应该怎么做？樊杰说，搞区域规划不像搞科学，不一定要迎着难点上。区域规划要做的是解决当前最紧迫和最有可操作性的问题。国外也有这样的先例，如果规划一定要迎着难点做，而解决难点的必要条件还没有齐全，它很可能会难于实施并最终失效。  

    因此在考虑可操作性的前提下，京津冀规划方案将谨慎地迈出第一步，滨海新区、曹妃甸等沿海地区的设立开发区就是一步重棋。樊杰说，尽量把产业向沿海布局，是规划方案的一个重要思路。在大气环境、资源能源都存在严重问题的京津冀地区，沿海地区有着相当的优势，除了靠近港口有便利的运输条件外，从环境与资源角度考虑，沿海地区由于海风的作用，空气的自净能力远高于内陆地区；从土地资源上看，华北地区几乎所有城市的周围都是优质的农耕田，而沿海地区则有大量的闲置的荒地，在沿海地区布局产业带，在有限的土地资源利用上更为合理；从更长远的角度看，很多企业可以逐步利用海水淡化技术解决工业用水，比如说发电厂的冷却用水，解决产业与水资源短缺之间的矛盾。  

    产业向沿海布局，也是全球的大趋势。因此滨海新区作为一个新城的建设、沿海地区合理的产业带布局，进而带动整个区域的城镇、产业结构合理化，是这次规划的一个重要思路。  


    问题二：基础设施规划不合理  

    关键词：共享与有效  

    基础设施建设的水平，是衡量一个都市圈发达程度的重要指标。如果京津冀要想在未来20年发展成一个国际化的发达都市圈，完备基础设施建设是其中的一个关键因素。  

    目前，在京津冀地区流动的人群数量，比之几年前可以说是“暴涨”，其流动便利程度，也今非昔比。樊杰道出了其中的“软肋”。  

    北京和承德都有丰富的旅游资源，从区域发展的角度看，两地的旅游业完全可以捆绑成“套餐”——在北京看过帝王的居所和办公地，去承德看他们消夏、狩猎的园林。而承德却又受了“灯下黑”的牵连，京承高速公路都将要修到了北京的门口，却是“剃头挑子一头热”，差着几十公里，北京却没有及时接通的安排。  

    以从北京到天津滨海新区的旅途为例，坐地铁到了北京站，地铁和火车站之间首先就没有一个更有效合理的连接；从天津到滨海新区，通了轻轨，而轻轨站距离天津火车站，却需要20多分钟的出租车程，本来可以一气呵成的旅途，被分割成几截，旅游者在换乘过程中，被弄得疲惫不堪。  

    城际与城市内部的交通方式间有效合理的衔接，是完善的基础设施的一种标志，完成这种有效衔接，是这次规划方案将要涉及的、有关京津冀基础设施建设的三个重要部分之一。  

    樊杰说，对某个区域的重要基础设施进行规划时，是否能实现共用与共享、是否能有效地发挥其功能是一个基本原则。从港口看，京津冀地区的海岸线上有一系列重要港口，这些港口目前在发展和定位上出现了矛盾冲突。天津、秦皇岛等港口都在运煤，天津发展集装箱，其他城市，不管有没有条件，都把集装箱当成发展的战略目标。港口之间已经形成的不是互补关系，而是竞争大于互补的局面。这样的港口群对背后腹地的服务是重叠的，同时损害了港口的利益，以至于在未来面对全球竞争时，最终损害国家的利益。  

    于是在区域规划方案中，对基础设施进行合理组织时，既要考虑到如何树立天津核心港口的地位，又要有效地把其他港口组织在一起，进行分工，利益共享，形成一个互补有效的港口体系，一致对外。樊杰说，这是我们要做的一项重要工作。  

    此外，规划方案将对北京第二机场进行合理选址。这个位置的选择将关系到整个区域的有效发展。  


   问题三：一个严重缺水的区域  

    关键词：处理上下游关系  

    比长三角地区局面更加复杂的是，京津冀地区面临的不仅仅是水环境的污染，同时还有水资源的短缺。更让人尴尬的局面是，京津冀都市圈内的两大核心城市——北京、天津，城市化、工业化程度比较高，这两个城市都处在流域的下游地区，在它们的上游张家口、承德则相对贫困。  

    张家口、承德如果想迅速致富，改善发展水平和生活水平，当前的世界经济规律为它们划定的只有工业化、城市化的这一条道路。如果这条道路由它们独立行走并完成，它们迈出的第一步必定不会是对环境危害较小的高新产业，任何贫困地区的原始资本积累，都是以环境作为代价的。对它们来说发展高耗能（水）、高污染的产业，是一条相当便利的途径。而这种选择，带给下游京津地区的将无异于一场灾难。  

    樊杰说，区域协调就是要合理地处理上下游的关系，形成一个良好的机制，让有限的水资源合理地利用：在保证京津地区优质水资源的供给的同时，让上游城市在为生态环境建设、保护水资源付出了代价后，从获益的下游城市那里得到相应的经济补偿；下游城市同时应该扶持上游城市的发展，比如为上游城市工业发展投资建设环保设施。  

    根据樊杰透露，在京津冀都市圈规划方案出台的同时，还会有一个相关的条例以保障方案的落实。这将是我国第一部涉及区域规划的法律文件。