靠什么拉动中国的城镇化进程？

　　据国家建设部2005年公布的数字，目前中国的城镇化率是41.8%。相比欧美的城市化进程，中国的城镇化进程时间较短、变化迅猛。中国城镇化的产业支撑是什么？是政府主导的城镇化还是农民自主的城镇化？中国的新城镇建设是不是就等于大拆大建？城市的改造如何整旧如旧？中国的乡土文化传统如何传承？如何应对非典等疾病威胁和围攻城市？城镇化如何把健康放在第一位？中国的城镇化如何结合中国国情并借鉴韩国、美国等国的城市化经验？2月18至19日，中国21世纪城镇化发展战略论坛在北京召开，来自中国大陆、中国香港、德国、意大利、韩国等地，城市规划、能源、生态保护、文物保护等多个学科的100多位学者聚集北京，探寻健康的中国城镇化发展路径。 

　　从根本上说，城镇化是一个如何适应农民脱离原有土地、走向城市，寻找与其本身素质相适应的职业，并逐步比较稳定地在城市居住并生活的过程。最近，国家主席胡锦涛指出，城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。中国正处在城镇化发展的关键时期，坚持大中小城市和小城镇协调发展、逐步提高城镇化水平，对于扩大内需、推动国民经济增长，对于优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重大意义。 

　　究竟是政府主导的城镇化还是农民参与的城镇化？城镇化模式在中国21世纪城镇化发展战略论坛上多次被演讲者提出。 

　　城镇化的国外模式 

　　城镇化模式与各国经济政治体制、经济发展及人口、土地资源等条件密切相关。按照政府与市场机制在城镇化进程中的作用、城镇化可分为三种模式：以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化、以美国为代表的自由放任式的城镇化，和以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家城镇化。 

　　以西欧为代表的发达市场经济国家，市场机制在城市化进程中发挥了主导作用，政府通过法律、行政和经济手段，引导城镇化健康发展；城镇化与市场化、工业化总体上比较协调互动，是同步型城市化。 

　　美国在城镇化和城市发展的过程中，市场发挥着至关重要的作用。但由于美国政治体制决定了城市规划及其管理属于地方性事务，联邦政府调控手段薄弱，政府也没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效引导，造成城市不断向外低密度蔓延、城镇建设无序、空间和社会结构性问题日益突出。20世纪90年代，美国上下都意识到过度郊区化所带来的灾害，提出了“精明增长”的理念：土地利用紧凑，鼓励以公共交通和步行交通为主，混合功能利用土地，保护开放空间和创造舒适的环境，鼓励公共参与，通过限制、保护和协调实现经济、环境和社会的公平。 

　　拉美和加勒比海与非洲大部分国家长期沦陷为西方列强的殖民地，外来资本主导下的工业化与落后的传统农业经济并存，工业发展落后于城镇化，政府调控乏力，城镇化大起大落。1960年，工业化比例约为10%～15%，而2万人以上城镇比例却达到30%～50%。乡村居民持续不断地流向城市，其经济却日趋衰落，正规就业水平持续下降，城市贫困人口空前增加，必要的基础设施严重短缺，环境恶化。 

　　中国该选择什么模式 

　　我国的农田人均面积不足世界平均水平的一半、人口分布不均、生态环境脆弱，必须吸取美国过度郊区化的教训。同时，目前中国大量农村人口涌向城市，使城市就业、居住、环境和教育设施不足的问题恶化，与拉美等国家面临着类似的状况。 

　　长期从事改革理论和政治研究的中国经济体制研究会会长高尚全提出，不管是城镇化还是建设社会主义新农村，主体都是农民。“要把农民积极性充分调动起来，农民有创新能力，新农村才有希望。如果主体是政府，‘你要建’是被动的。主体是农民，‘我要建’有内在的动力，他会去想办法，更有可能把社会主义新农村建设搞好。” 

　　中国社会科学院农村所研究员党国英曾撰文指出，在城镇化过程中，要始终注意发挥市场对资源配置的基础性作用，同时他也认为政府的引导、调节和控制有益于城镇化的健康发展。“未来相当长的时期里，在市场力量的作用下，资本和劳动力仍将向城市集中。劳动力流动渠道的阻塞和土地定价不合理始终影响我国城镇化的健康发展，所以必须尊重市场规律，让市场在资源配置中发挥基础性作用。处于弱势地位的农民进入城市后，利益受到损害。政府面对这种不对称的关系要制定出有利于农民的规则，以消除城市内部的‘二元结构’。”

　　李津逵是中国综合开发研究院城市经营研究中心研究员，他先后在深圳宝安、顺德大良等地就农村城市化、“城中村”改造、旧城改造开展了社会调查，他说民间充满建设和谐城市化的智慧，启动这种民间的智慧可能是未来走向和谐城市化的关键。“昆山鼓励农民发展房东经济，东莞城中村作出了很大贡献，广东省开始探索集体建设用地与国有建设用地的同地同价同权，浙江省千百万工程中还农民宅基地和房地产开发的土地一样的权利。” 

　　征地化并不等于城镇化 

　　现代农业经济理论认为：每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业。据不完全统计，近7年来全国有近亿亩耕地被征用，其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”。以广州市区的面积为例，上世纪50年代有1200多平方公里，合并番禺、花都后，扩展为3500多平方公里。城镇化一定要占有农地吗？ 

　　香港的城市化有一条既定的界线。据香港政府统计署统计，自1979年至2004年的25年间，香港人口增长了39.6%，GDP增长了276.5%，都是在固定的范围内通过提升效率达到的,并非靠地理上的外延，香港向外流动的是资金、技术和人才。 

　　目前，中国城市化进程超速发展，土地城市化大大快于人口城市化。大量农转非人员被一次性买断农村“工龄”，“务农无地、上班无岗、低保无份”。又由于缺少文化和技术，加上村集体企业近年来纷纷关门，再就业又困难重重，在城市里享受的公共权利、公共服务与市民相比差别极大，生存很成问题。“要了你的土地，要了你的树和粮食，却不要你的人！”有人尖锐地指出中国的城镇化粗暴地把农民排除在外面。 

　　城镇化的目的是让更多的农民尽快从土地中解放出来，土地能否换回失地农民的保障就成为解决失地农民问题的关键。高尚全说，失地农民是最大的困难群体，一定要解决他们的生存问题。“怎么解决呢？给农民的补偿要补足；尽量减少征地的范围；采取其他更有利于农民的办法，比如说苏州实行股份制的办法，土地入股，征地以后作为股份投入，一个农民一年可以存到八九千块钱，不能一次性买断；政府打破土地垄断市场。” 

　　产业化带动城镇化 

　　只有产业化，才能带动城镇化。也就是说，如果要农民在城镇真正定居，他们在城里就必须有稳定的职业和收入。 

　　“我经常在农村生活，提到城乡建设，特别是农村建设，首先不是造房子，而是发展经济，创造性地发展经济。不要一说乡村建设，就将大量的注意力放在造新房子上，发展经济才是第一位的。”常年奔走在乡村的清华大学建筑学院教授对盖新房子和发展经济孰重孰轻深有体会。 

　　李津逵说，很多小城镇的失败主要是因为经济发展后劲不足、产业规划不到位。没有经济支撑，小城镇给谁服务？低收入阶层服务不起、消费不起。小城镇应当是当地的集散中心和物流中心。否则，投入再多的钱、建设得再好，也是街空、楼空、镇空。 

　　推进农业产业化是城镇化的重要基础，国家开发银行副行长刘克崮举例说，开行近年加大了对农业产业化的支持力度，促进城乡居民的就业。如山东凤翔集团的肉鸡系列产品已远销世界20多个国家和地区，出口量和创汇额在全国单个企业中排名第三，吸纳了城镇劳动力1.2万人，使10万农民从中受益，使16个周边欠发达的县120多个乡镇1.3万个养蛋专业户走上了富裕道路。 

　　建立城镇化的合理补偿机制 

　　城镇化也是城镇自身发展的良性演进和功能不断完善的过程，加快城镇化进程与维护与实现群众合法权益之间应该是统一、和谐的。高尚全指出，在城镇化进程中，要建立城乡协调机制，要建立工业反哺农业、城市支持农民的长效机制，既保护群众的基本利益，又考虑政府、社会的承受能力；既满足群众的眼前需要，又考虑群众的长远利益；既尊重市场原则，又有利于维护社会公共利益；既有统一政策，又有应变措施。 

　　应改变由政府或者企业说了算的单方面补偿方式，形成政府、企业、群众对等商洽、谈判的机制，建立多方协商补偿机制，让群众获得意愿诉求的渠道和利益维护的保障。 

　　改变随意补偿方式，建立制度性补偿机制。在现实操作中，补偿存在时宽时紧、时多时少的现象，这是缺乏制度性补偿机制的表现。制度性补偿是最为稳定、持续、有保障的补偿。从发达国家的经验和我国的实际来看，尽快建立健全社会保障制度是当务之急，这包括最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度等。有的地区已作出了有益的尝试。2001年，浙江省以法规形式将农民纳入最低生活保障范围，建立城乡一体化的低保制度，目前已经建立起以“新五保”（最低生活保障、低保家庭子女免费入学、孤寡老人集中供养、新型合作医疗、征地农民基本生活保障）为内容的农村社会保障体系。2003年，浙江全省支出低保资金约3．29亿元，覆盖面53万人，其中农村44万人。 

　　改变一次性补偿方式，建立持续性补偿机制。城镇化进程涉及征地、拆迁问题，一些地方仅是一次性补偿一笔钱，常留下很多后遗症，最好改为持续性补偿。浙江省建立了被征地农民的基本生活保障制度，保障资金由政府、集体和个人共同承担，多渠道筹集。 

　　改变单纯的经济补偿方式，建立综合的补偿机制。因失去土地而变成新市民的农民，其原有技能往往已不适应城市生活的需要，只有掌握新的职业技能，才能在城市中安身立命。因此，在城镇化进程中，除了经济补偿，政府、社会还应给予综合补偿，即在现代职业技能培训、文化素质教育等方面发挥组织、支持、推动的作用。当前，过时的劳动技能和低水平的职业素质是造成一部分人就业难的重要因素，是进城农民适应城市生活的最大障碍。这需要尽快构建完善的现代职业技能培训体系，加强现代职业技能培训。韩国政府大力发展技术学校和职业学校等职业教育，鼓励民间机构培训工人，从而使韩国产业工人的教育水平不断提高。 

　　也有人提出不同意见，李津逵说，巨大的土地剪刀差从农村剪去的土地收益远远大于反哺的农业税。