城市化发展中的土地问题

　　当前，我国正在大力加强城市化推进工作，城市化作为人类社会生产力发展到一定阶段的产物，与工业化、现代化密切相关。可以说是社会进步的标志，是人类文明的结晶。今后若干年，随着社会经济的高度增长，我国将步人城市化快速发展时期。土地问题作为城市化发展中不可缺少的组成部分，如何正确认识和对待土地问题，具有十分重要的意义。 
　　一、耕地保护问题 
　　城市化发展、城区范围的扩大必然要占用耕地，对于人多地少、耕地后备资源又十分有限的我国来讲，耕地保护是城市化不得不面对的首要问题。长期以来，在对城市化与耕地保护关系上，存在两种比较对立的观点：一种认为发展经济、加快城市化进程，必须摆脱耕地保护的束缚，把耕地保护看作城市化发展的障碍；而另一种则过分强调耕地保护，城市化发展对耕地的正常需求视而不见，甚至人为地压制、否定。其实这两种观点和做法都是片面的。城市化和耕地保护在社会经济发展中都占有极其重要的地位，两者之间可以说是相互制约又相互促进的。一方面，城市化发展占用大量耕地，影响耕地保护和农业生产，而耕地保护客观上又限制城市化占用过多的耕地，反过来对其产生影响；另一方面，通过城市化发展，使分散的人口和乡村工业集聚到一起，既提高了土地利用效益，又解决了农村大量剩余劳动力，缓解了人口对耕地资源的压力，提高了农业土地的规模经营和集约经营，促进耕地保护的开展。耕地保护的加强，巩固了农业生产，又为城市化提供基础，促进其发展；同时耕地保护又迫使城市化注重内涵发展，走土地集约利用道路，提高聚集效益，提高城市质量。因此，实际工作中要注意处理好耕地保护与城市化两者之间的关系，做到协调发展。在实践工作中，作者认为可以从以下几方面进行把握：一是宏观上，要科学制定土地利用总体规划、基本农田保护区规划，并作好和城市规划的衔接；二是从微观上，城市用地要坚持十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地的基本国策。能用劣地尽量不用好地，能用荒地尽量不用耕地，并通过挖掘现有存量土地的内在潜力、提高土地利用的集约率、加强土地整理开发工作，科学地执行耕地"总量动态平衡"，增加耕地有效供给；三是从农业技术创新上，要加大农业科学技术的投入和推广。提高粮食生产能力，缓解吃饭对耕地的压力。 
　　二、"城中村"的土地处置问题 
　　随着城市建设的发展，城市规模的扩大，必然有许多原有的村庄纳入城市建成区范围，成为城市中十分重要的一部分。从现实情况看，在许多城市特别是中小城市，由于土地所有权仍然归属集体，村民委员会是其管理主体，"城中村"仍没有摆脱原有"农居"的生产、生活模式就被融入现代城市之中。由于该地区多为低矮旧房，土地利用率低，城市基础设施落后。成为外来人口集中居住的"收容站"和城市垃圾的"中转站"。治安情况恶劣，环境卫生状况差，是一个谁都可以管，谁也不想管，谁也管不了的地方。成为影响一个城市发展质量高低很重要的因素。因此，我国的城市化要健康发展，对"城中村"现象必须进行整治。首先，各地政府可依据本地实际情况，规定城市建成区的行政村人均耕地一定面积以下或全村耕地一定面积以下的行政村，统一撤销行政村建制，建立居民区建制，土地由政府统一征购为国有，农用地纳入政府土地储备库。其次，并人城市建成区的村庄，建设布局要符合城市总体规划，按照城市总体框架，与城市基础设施相适应，进行基础配套设施改造。结合城市建设规划进行市地整理，推行住宅楼房化，居住环境城市化，把整理出来的空地再用于城市建设，真正做到"城中村"与城市的有机衔接。 
　　三、城市用地供地方式的问题 
　　土地作为一种特殊的商品，它不仅是一种不可再生的资源，更是一种资产。但长期以来，我国对城市土地实行行政划拨、无偿使用。随着土地使用制度改革的开展，增加了有偿出让方式，实际操作中，基本上采取了协议出让的方式。特别是近些年，某些地方政府领导为了突出政绩，不顾经济发展客观实际，盲目扩大城市范围，采取大量低价供地方式吸引开发商开发，其采用的协议出让方式的实质与行政划拨相似。这种做法不利于土地的有效利用与合理配置，不利于廉政建设，最大弊端是不利于城市经济的发展和建设资金的良性循环，政府不能从土地上获取最大量化的收益，搞城市建设往往成为贴本的买卖。其结果是政府投资开发的土地越多，财政负担越大。从国外成熟的土地市场看，城市土地开发、基础设施建设所需的大量资金，来源于土地用之于土地，土地收入再投入到城市土地开发及城市基础设施建设中，其中经营性用地出让往往采用招标、拍卖方式以贴近市场化手段，获取最大化收益。从而使城市建设资金进入一种良性循环的资产增值，政府先前对土地的投入，至少应该在土地收入中体现投资补偿。 
　　从我国现行情况分析，改革开放20年来，社会经济各方面有了很大的发展，建立了较为完善的资金市场，许多开发单位和私人积累了丰富的资金和投资的经验，国家建立了健全的土地管理机构网络，出台了大量的有关土地的法律、法规，为保护地产投资者利益和交易双方的合法权益提供了保障。因此，城市土地出让逐步推行招标、拍卖方式的条件可以说已基本成熟，城市土地供地方式应从以往的"划拨十协议出让"模式转变为"划拨十协议出让十招标、拍卖出让"模式。在这新的模式中，每一种用地方式应明确规定适用范围。例如，划拨要用于党、政、军机关，公益事业用地，而对房地产等经营性用地一般采用竞争性强的招标、拍卖的方式。按照新的供地方式，城市化的推进应据弃过去那种"摊大饼"低质量扩张做法，宜采用"滚动开发，稳步推进"的办法，在科学规划前提下，先构造好一定时期城市发展的大框架(如道路、公建设施等)，后分批向社会推出土地使用权招标、拍卖，筹集更多的资金用于下一步的开发。 
　　最后，必须强调地方政府的作用，一是制定好城市规划，使之具有前瞻性、科学性，并严格依照实施；二是通过土地储备机制，垄断土地的一级市场，科学地调控市场供求；三是抓好土地市场的管理，创造一种公开、公平、公正的市场次序。