更严格保护都江堰自流灌溉区

　　城市发展需要占用土地，又要保护土地，这是所有现代城市无法绕开的两难之境。

　　成都提出建设世界现代田园城市的长远目标和历史定位，意味着加大农田保护力度。这其中，既有对保护18亿亩耕地保护红线基本国策不折不扣的执行，同时又是保护都江堰自流灌溉区这个历史文化遗存的进一步承诺。

　　世界现代田园城市有四个要素：世界级、现代化、超大型、田园城市，其终极目标之一就是“自然之美”，这些无一不牵涉到一个重要资源，那就是土地。可以说，建设世界现代田园城市和加大农田保护，互为目标，也互为手段。

　　城镇化、现代化必然要占用耕地。成都是千年历史传承的都江堰自流灌溉区，又是长江上游的生态保护重地，如今身负统筹城乡综合配套改革试验区的历史责任，怎么利用并保护土地？全世界都在关注：今后灌区还会不会存在？

　　规划：

　　都江堰精华灌区为优化型发展区

　　天赋的千里沃土，加上先人福佑的都江堰水利工程，“水旱从人、不知饥馑”，都江堰自流灌溉区历来羡煞天下人。

　　成都坐拥这片天府之地的中心。成都市域范围内平坝、丘陵、山区地貌均有，分别占面积的40%、28%和32%。地势整体呈西北高、东南低的走势，东南部多为浅丘地带。西有龙门山，东有龙泉山的成都平原属于都江堰自流灌溉区的核心区，地势平坦、土壤肥沃。早在1991年，四川省人大就批准通过《四川省成都平原耕地保护区耕地保护条例》。

　　随着城市发展与供养人口的增多，成都平原耕地面积的下降趋势不容忽视。据全国第二次土地调查，目前成都全市土地总面积1818万亩，其中：农用地约1394万亩（其中耕地约645万亩），建设用地约360万亩，未利用地约64万亩。按2009年年末户籍人口约1140万计算，成都全市人均耕地不足0.6亩，低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线。

　　必须更严格地保护耕地。建设世界现代田园城市，需要进一步优化调整全市土地利用的结构和布局，有针对性地配置土地资源。按照新编制完成的产业功能区规划，都江堰精华灌区和优质农田区域被确定为优化型发展区，突出耕地和基本农田保护。范围包括市域西部的彭州、都江堰、郫县、温江、崇州、大邑、邛崃和蒲江等以平原为主的地区。

　　在产业结构上，优化型发展区被确定为以现代农业为基础，现代服务业与先进制造业协调发展的区域。不单保留农地功能，还要发挥经济、生态、环境效益。

　　这一区域将充分利用存量建设用地，严格限制增量建设用地，在建设用地布局上注重显山露水，体现“城在田中”。

　　另外，龙门山、龙泉山“两带”区域被确定为生态及旅游发展区，实施生态保护策略；成都中心城区被确定为提升型发展区，通过增加生态绿地、城市绿地，在非城市建设用地区保留部分农用地，体现“园在城中”；将丘陵山区和劣质耕地区域确定为扩展型发展区，利用农田的多重功能隔离建设用地连片发展，体现“城田相融”。

　　节约：

　　“减少建设用地，增加耕地”

　　与城市化大量占用土地的趋势逆向而行，成都甚至下决心提出“减少建设用地，增加耕地”。

　　在以规划为龙头、引导节约集约利用土地之外，不断挖掘存量土地潜力成为土地保护的另一路径。在城区，鼓励和强力推进工业项目集约节约用地；在农村，则以土地整理和城乡建设用地增减挂钩试点为载体，促进农村集体建设用地节约集约利用。

　　历来农村建设用地的粗放与无序，给目前的土地挖潜提供了可能。据测算，成都全市农村集体建设用地约160万亩，主要包括农村建制镇和居民点用地、在农村范围内的独立工矿用地以及交通和水利设施用地，其中面积最大、最有潜力可挖的是农村居民点用地。

　　2003年以来，成都以土地整理和城乡建设用地增减挂钩项目为载体，通过对田、水、路、林、村实施综合整治，合理规划村庄布局，分层次稳步推进农民向城市、城镇和新型社区集中居住，原来人均150平方米左右的宅基地，集中居住后人均占地仅65平方米左右，极大地促进了农村集体建设用地的节约集约利用。

　　在前期土地整理和增减挂钩试点的基础上，成都充分借鉴灾后重建中形成的新农村规划“四性”（发展性、多样性、相融性、共享性）原则，用统筹城乡的思路和办法，在广大农村地区整体规划推进田、水、路、林、村综合整治，用6年左右时间整理耕地300万亩、农村居民点30万亩，新增耕地30万亩。

　　城乡建设用地增减挂钩方式强有力地支持了灾后重建。截至目前，都江堰市、彭州市、崇州市、大邑县四个重灾市（县）灾后重建挂钩项目84个，挂钩周转指标7.21万亩正在全面开展复耕。城市发展用地得到保障，受灾农户获得崭新的住房，灾区农村获得复耕的土地，可谓三赢之举。

　　成都市尝试在局部区域实现“建设用地减少，耕地增加”。比如，成都市城市总体规划确定的非建设用地区（“198”地区），现状建设用地为74.5平方公里，为实现该地区的生态绿地功能，可以保留的规划建设用地规模为42.7平方公里。目前，国土部门通过“拆院并院”及“腾多建少”的方式，在该地区实施土地综合整治，预计该地区的建设用地将净减少31.8平方公里，农用地（主要是耕地）将净增加31.8平方公里。

　　“节地城市发展模式”也已在北部新城的开发建设中试点。这将改变城市发展及土地利用“摊大饼”、平层化的模式，探索立体化、分层化、系统化、多元化的城市建设土地利用模式。

　　加强土地管理、促进节约集约用地，既是转变经济发展方式、建设资源节约型社会的紧迫任务，也是成都市保障发展用地需求，推进灾后重建，深化城乡统筹综合配套改革的根本途径。

　　建设世界现代田园城市的长远目标和战略规划，更要求形成节地型的增长方式和消费方式。

　　保护：

　　耕保基金护驾农村产权改革

　　由于传统农业经济效益不高，农民收入增长缓慢，农民从事农业种植的积极性不高，农村闲置、抛荒耕地现象时有发生。甚至有一些城市郊区的农民和村集体经济组织受利益的驱使，将农地出租用于非农建设。

　　2008年初，成都相继出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》等文件，明确提出要把加强耕地保护、设立耕地保护基金作为统筹城乡综合配套改革试验区建设的基础。温江区、双流县、大邑县、都江堰市的部分乡镇，开始进行农村产权制度改革和耕地保护基金发放试点。

　　2008年3月的最后一天，都江堰柳街镇鹤鸣村村民余跃和34户乡邻首批拿到《农村土地承包经营权证》《集体建设用地使用证》，以及与城市房屋同证同权的《房屋所有权证》，还有耕地保护卡和养老保险卡。

　　耕地保护卡上有财政划拨的360（270）元/亩·年的耕地保护基金，用来补贴农民保护耕地，并鼓励农民用耕保基金购买养老保险。作为农村产权制度改革的重要政策，成都市财政按一类耕地360元/亩·年、二类耕地270元/亩·年，划入农民手中的耕地保护卡，鼓励农民保护耕地、不抛荒、不用于非农用途。

　　成都市、县两级政府为此每年从财政预算安排28亿元设立耕地保护基金。

　　2009年，按照承包地实测、确权、颁证、签订耕保合同、发放耕保基金的程序，成都加快了耕保基金的发放进度。截至2010年2月底，耕保基金发放工作扩大到成都全市242个乡镇，下拨到区（市）县耕保基金19.4亿元，发放到农户14.6亿元，涉及农户140多万户，保护耕地面积约400多万亩。

　　耕保基金制度促进耕地保护的有力佐证是，成都市有多起违法占用耕地搞非农建设的案件通过农民举报发现。

　　成都通过在新一轮土地规划修编中强化耕地和基本农田保护、建立完善耕地保护行政首长负责制和目标责任制、建立耕地保护基金、加大违法用地查处力度，不断提高土地节约集约利用水平，大力实施“金土地工程”等行政、法律、经济、科技手段，有效保护了耕地和基本农田。2009年，成都市人民政府被推荐为国土资源部、农业部表彰的全国基本农田保护先进单位。

　　山水田园、历史文化是成都最可宝贵的财富。建设统筹城乡综合配套改革试验区和世界现代田园城市的过程，必须贯穿着严格保护土地的努力，因为，保护土地就是保护成都的根基。