旧城改造 “锦江模式”创意无限

　　211∶2， “全阳光、全自主、市场化，居民自己说了算”……今年5月，随着成都百年老街——耿家巷改造的启动，锦江区，这个在旧城改造中创造出众多经验与成功案例的成都市中心城区再次成为媒体关注的焦点。

　　总共213户，211户支持改造，2户尚在犹豫之中，211∶2，骄人成绩。被喻为是各种矛盾集成的城市改造，在锦江区改造新理念之下，纠结的矛盾豁然开朗，洞天别开。

　　“阳光+市场+保障”、模拟拆迁、自主改造……近几年来，锦江区推出的系列全新模式，成功进行了20多个搬迁项目，涉及5000余户，创造了“无一户突破标准、无一户强拆、无一户上访”的奇迹，真正实现了区域发展与民生改善的双赢，走出了一条“和谐搬迁”、多方共赢的旧城改造搬迁安置新路。

　　对于锦江区在城市拆迁改造的探索新举，新华社的一篇文章中作出了这样的评价：锦江区换位思考群众利益，在搬迁改造中　算经济账、民心账、稳定账和形象账，进行公开透明搬迁，解决搬迁难，这种做法给人以启示。

　　阳光+市场

　　让搬迁户搬得心悦诚服

　　锦江区大胆创新，形成“阳光＋市场”的工作理念。

　　阳光操作。在以往搬迁中，最先搬迁的老实人往往吃亏，导致政府公信力受损。锦江区推行阳光操作：全面公开搬迁信息；严格执行补偿标准，坚持“一把尺子量到底”；公开奖励政策，鼓励早迁。

　　市场运作。补偿标准从多年不变到等值等价。按市场评估确定被迁房屋价值；按市场导向制定多种安置方案供选择。

　　“锦江模式”始于2007年9月染房街搬迁。这个项目2002年启动，历时5年，都没有一点进展。

　　症结何在？“以往的搬迁，工作透明度不高，补偿标准前后不一，常常出现老实人吃亏的情况，引发了群众‘患不均’的怀疑、对立心理，搬迁往往陷入安置成本与维稳成本双向攀升的怪圈。”面对复杂的城市拆迁矛盾，区委书记周思源一句点穴。

　　面对群众的观望、怀疑，锦江区响亮提出：所有被搬迁户采取“一个标准、一把尺子”执行到底，保证第一个和最后一个签协议者享受同样的搬迁安置补偿标准；同时，纪委派人进驻搬迁办，公布举报电话，如发现在搬迁过程中，有放宽补赔偿标准尺度不一致的，欢迎大家监督举报，一经查实按照查实金额给予举报人10倍奖励。

　　而对于染房街这个改革开放后成都市最早兴起的小商品批发市场，还蕴藏着另一个矛盾：染房街地处城市“心脏”地带，寸土寸金。“当年被搬迁户强烈抵制搬迁，还有一个原因就是补偿方式不完全符合市场规律。”锦江区政协常委、染房街一户主钟孝彬道出了当年染房街搬迁难的主要原因——几年前，这个地段的商铺每平方米值5万元，可赔偿不到2万元，大家当然不肯搬。

　　面对困难，锦江区直面现实问题，再次大胆创新，在坚持“一把尺子”的前提下，破除计划经济的评估价多年不变的弊端，引入市场机制，让补偿标准体现市场价格。参照搬迁当时的市场房价，在搬迁安置中坚持“等值等价”原则，以搬迁房屋评估价为基准，辅以相应上浮比例，确保搬迁群众通过搬迁补偿能够在同区域买到相同面积的商品房，充分体现搬迁居民的物权权益。
　　同时，锦江区通过深入调研、广泛征求搬迁户意见，提供了货币补偿、异地现房安置、就近安置、原地返迁（营业房）和临时过渡安置5种安置方案。齐备的备选方案，让搬迁户有更多选择，充分体现了运用市场化手段维护群众利益的价值取向。

　　“心服口服，心悦诚服。”钟孝彬和其他户主对这样创新、规范的操作不再抵触。“评估公司是由我们搬迁户自己抽签选出，根据不同的口岸位置，评估出来的价格最低每平方米7万多元，最高达8．5万元。搬迁价则在此基础上统一上浮30％，规定期限内签约的还可获得每户10万元的奖励。”

　　新的搬迁模式满足了染房街户主的合理要求，从公布补偿标准，到最后一户签订协议，仅用了不到15天时间，出现了搬迁户冒雨排队签订协议的场面，被誉为和谐搬迁的典范。

　　托底保障

　　让困难群众搬得安居乐业

　　在锦江区的决策者看来，旧城改造，就是要实现居者有其屋，要体现惠民政策。如果拆迁办给困难群众的补偿款连提供的最小套型现房都买不起，如何叫惠民，如何叫居者有其屋？制定托底保障和爱心救助措施，就是要实实在在的惠民。

　　搬迁安置不仅要算经济账，更要算稳定账、民心账。以关心困难群众为着眼点，锦江区实行了住房托底、爱心救助和就业扶持为一体的 “托底保障”制度。

　　“1600多户4个月搬迁完毕！”时隔两年，锦江区双桂街办党工委书记吴文辉聊起辖区最大拆迁片区——攀成钢周边危旧房搬迁安置项目时，依然十分感慨，这个项目涉及人员众多，而且涉及大量困难群众。“如果不是‘托底保障’，搬迁不会这么顺利。”

　　在旧城改造过程中，尤其在传统的老城区，往往涉及大量的低洼棚户区、老企业厂区宿舍等。与染房街项目等比较，这些区域居住着大量的住房面积狭小的群众，而如果仅仅靠市场手段运作，很多群众得到的搬迁补偿将无法令其安居。

　　怎么办？通过大量考察调研，锦江区以关心困难群众为着眼点，在“阳光＋市场”的成功实践基础上，开创性地建立了以“住房托底”、“爱心救助”和“就业扶持”三位一体的“托底保障”制度：

　　对被搬迁人原房屋按评估价资产总额不足20万元，且他处无住房的，由搬迁人一次性补足20万元；确保凡符合条件的困难搬迁户依靠20万元的托底费和提前搬迁奖励费，均能圆住房梦；对患有纳入成都市城镇居民基本医疗保险特殊疾病门诊7种疾病之一，以及持证的重度残疾的被搬迁居民予以3万元的一次性救助；对依托原住房个体经营或下岗、失业的搬迁群众，由政府有关部门开辟就业扶助“绿色通道”，只要本人不挑不拣，保证48小时内提供就业岗位。

　　在攀成钢周边危旧房搬迁安置中，家住外东牛沙路4号5幢的高先生，第一个签订安置协议。高先生居住的旧房面积仅36．5平方米，在上午看到搬迁安置方案后，马上打电话与妻子沟通，中午就来到位于牛沙路第三组团的搬迁办公室签订了搬迁安置协议。他选择了“镏金岁月”1号楼2单元的套二房屋，房屋面积约79平方米，新房子位于塔子山公园和望江楼公园之间。“今后，在小区内散步就像漫步于园林中。政府为照顾住房困难的弱势群体还制定了托底保障政策，这让我很感动。”

　　目前，锦江区已有375户困难群众，通过政府总投入约2606.65万元的托底保障圆了安居梦；已有129名搬迁群众领到了爱心救助，为下岗、失业人员提供了500多个就业岗位。

　　模拟搬迁

　　让“要我搬”变成“我要搬”

　　“城市改造的传统模式还是没有脱离一个固有的前提，即由政府代民做主。”“阳光+市场+保障”理念之后，锦江区思索着另外一个问题：要变“要我搬”为“我要搬”，让群众成为搬迁改造的主体。

　　模拟搬迁由此应运而生：以群众自愿申请改造率达到相应比例，即启动模拟搬迁;在规定时间内，模拟搬迁安置协议签约率达到相应比例，模拟搬迁即转为正式搬迁，反之，模拟搬迁自行终止。

　　龙舟路1号院南光厂宿舍成为了模拟搬迁的试点首选。

　　龙舟路1号院南光厂宿舍，居民373户，占地17．1亩，建筑面积17100平方米，基本为上世纪五六十年代建的房屋，陈旧、狭小，生活设施严重不配套，居住条件差，有的一家三代人挤在20平方米里，群众希望改善居住条件的愿望十分强烈。

　　然而，由于建筑密度大，可开发空间小，搬迁成本高，许多开发商望而却步，群众的住房梦难圆。

　　2008年初，龙舟路1号院343户居民（占全部居民户数的92％）代表联名向锦江区委、区政府递交搬迁改造申请书。

　　群众呼声引起高度重视，群众有了强烈意愿，政府何不充分尊重群众愿望、发挥群众主体作用，顺势而为？由此，全新搬迁——“模拟搬迁”应运而生。

　　传统搬迁的基本做法和程序是：政府发布搬迁公告→进行动员→解决问题→签订协议→组织实施。

　　“模拟搬迁”则几乎将传统程序颠倒过来：被搬迁户申请→确定模拟搬迁地块→解决问题→签订协议→再由政府发布公告→组织实施。

　　以大胆的首创精神，“模拟搬迁”实现了程序上的转变，更实现了从“要我搬”到“我要搬”的思想转变。

　　传统搬迁由政府确定，被搬迁群众处在从属地位。“模拟搬迁”充分相信群众、依靠群众，把是否搬迁、补偿方案等都以“模拟”的形式，交由被搬迁群众共同讨论决定，搬迁户有了更多的话语权，群众的主体地位和作用得到了充分发挥。

　　在龙舟路1号院的模拟搬迁项目中，一是拆不拆群众自己定。二是评估公司由政府推荐，被搬迁群众抽签决定。三是坚持“阳光＋市场＋保障”的公开而又惠民的补偿办法。

　　同时，“模拟搬迁”使政府在旧城改造中建立退出机制实现了工作方式的转变。

　　传统搬迁是政府的“行政行为”，搬迁公告一发布，就“开弓没有回头箭”。“模拟搬迁”不再需要谁服从谁，政府和搬迁户都是平等的市场主体，通过平等的协商对话解决问题。如果达成协议，“模拟搬迁”就转为正式搬迁，政府、被搬迁户实现“双赢”；如果达不成协议，则启动退出机制，遵循市场规律。

　　“模拟搬迁”的探索，实现三大转变，凸显了锦江区委、区政府坚持群众利益至上的价值取向和以人为本的执政理念，使政府掌握了工作的主动权。“模拟搬迁”因此具备了突出的特点：充分尊重民意。同时，也体现了锦江区委、区政府顺应市场经济条件下工作方式的转变，表明了锦江区委、区政府造福百姓的最大诚意，客观上也引导群众树立了市场意识和风险意识。

　　龙舟路1号院“模拟搬迁”的协议签订原定在2008年5月12日，当天下午汶川特大地震后不到半小时，数百名群众就已经自觉聚集在一起，参加“模拟搬迁”方案公布会，其后短短48天签约率就达80％。

　　“我要搬”，激发了被搬迁户的主动性和积极性。

　　在“模拟搬迁”过程中，感人一幕随时出现：已签约的住户积极行动起来，大院内随时可见已签约的住户找未签约的住户宣传政策、沟通思想的情景。

　　厂工会退休干部周德林为做通群众思想工作，与十几人对话到深夜，直到声带嘶哑。60多名群众代表集体找到政府，要求尊重多数人的意愿把“模拟搬迁”转为正式搬迁。

　　居民代表还专门组成腰鼓队，来到锦江区区委大院，敲起锣鼓，手捧感谢信、锦旗，登门感谢区领导：百姓信赖父母官，真情惠民暖人心。冯珍秀眼中噙满幸福的泪水：“感谢政府的决定，改善了我们居住和生活的环境。”

　　2008年7月29日，龙舟路1号院南光厂宿舍搬迁项目由“模拟搬迁”转为正式搬迁。

　　龙舟路1号院南光厂宿舍，由此成为旧城改造搬迁的一个新范本，随后，10多个旧城片区居民签名主动要求搬迁……锦江区推行的“模拟搬迁”，得到了上级领导的肯定和群众的广泛欢迎，产生了良好的社会反响。

　　自主改造

　　让尊重民意成为终极选择

　　群众自己决定如何改造。“自主改造”的全新模式体现出“居民主导、政府协助、监督到位、和谐文明”的特点。改造中，全体住户投票选举产生的议事委员会作为改造决策主体，自发组建实施主体对片区进行整体改造，建立完善的监督体系对改造展开全程监督。

　　锦江河畔，从香格里拉大酒店俯瞰，水井坊街区东起化工研究所、孙家巷，南临香格里拉环形道，西邻黄伞巷，北至金泉街、双槐树街，占地面积约53亩，拥有院落40个，住户636户共2000余人。

　　这里，国家级文物保护单位“水井坊窖址”坐落其间，集中了许多具有川西民居风格的传统院落，蕴藏了老成都“水、井、院、巷、酒”的历史文化基因，被成都市2002－2020年城市总体规划列为历史文化街区。

　　可是，由于多年来私搭乱建，水井坊街区成为成都城市中心区域最大的一片低洼棚户区，经省建科院鉴定，80％以上的房屋属Ｄ级危房……“我们早盼着搬家了！”许多老街坊说，建筑破旧损毁，安全隐患突出。但“房连房，瓦连瓦——老院落房屋的结构很特殊。”水井坊街区陷入尴尬：从安全考虑，维修人员不敢轻易动手，而由于出资主体界定不清，住户又不愿意维修。
　　症结，在于私搭乱建。85％以上住户在搭建房屋，搭建面积占片区房屋总面积的50％，许多老巷子和老院落的空间被严重挤占。60％以上住户用玻纤瓦、石棉瓦、塑料等材料修补房屋，传统的黑瓦变成了轻质材料，青砖被换成了红砖加水泥砂浆。

　　“大杂院不断侵蚀着街区的历史风貌。”20位来自四川省、成都市的人大代表和政协委员到此调查、走访之后，对此忧心忡忡：“水井坊片区若再不实施保护，百年老街、百年建筑将不复存在！”

　　去年3月，水井坊街道对住户的调查，90％以上住户表达了强烈搬迁或改造意愿。但是，困难不少。一是历史文化街区需要保护，不能简单改造的特殊性质；二是辖区内住房困难户较多，而一些居民的期望值很高，有住户甚至提出每平方米4万元的补偿要求；其三，30％以上的住户都是共有产权，复杂的房屋产权关系成为改造工作的一大障碍。

　　矛盾交织，困难重重，水井坊街区已经7次与搬迁改造“擦肩而过”，6年时间没有进展。

　　怎么办？片区内不能按照传统的旧城改造方式进行搬迁。

　　面对水井坊历史文化街区具体情况和问题，锦江区委首先确立了“让利于民、控制成本、专家满意、推陈出新、不留后患”的20字改造思路，要求探索“阳光＋市场＋保障＋民主”的“自主改造”模式，努力实现“千方百计保护历史街区，真心真意改善民生”。

　　寻找新途径，实现新突破的创新之路开始——让群众自己决定如何改造。

　　首先，选举产生决策主体——水井坊历史街区居民议事委员会。9位由全体住户投票选举产生的议事委员会成员包括了社区主任、片区民警及居民代表等，制定了《议事委员会议事规则》，代表片区居民意愿，制定片区改造方案，与政府相关部门沟通协调，向居民通报改造进展情况等各项重大改造事宜。

　　其次，自发组建实施主体——成都锦坊公司。这是由议事委员会讨论决定成立的公司，主要负责对外招商及街区整体腾退、收购工作，并成功引进一家投资公司对片区进行整体改造。

　　同时，建立完善的监督体系，组建了由水井坊辖区人大代表、政协委员、社区党委、专业人员、法律人员、历史保护专家、无直接利益的8位居民代表组成的公信评议小组，对改造展开全程监督。

　　一场自下而上、老百姓用自己的方式来解决自身问题的城市改造全新模式——“自主改造”，即“自主搬迁、统规改造”由此拉开大幕。

　　“自主改造”的全新模式体现出“居民主导、政府协助、监督到位、和谐文明”的特点。

　　居民主导。议事委员会成立后，先后召开了15次会议，自主讨论决定是否实施改造；自主选择评估测绘机构；自主制定了《水井坊历史文化街区整体改造方案》。

　　政府协助。政府专心做好引导、协调和服务保障工作，帮助控制搬迁成本和指导规范搬迁行为及相关服务保障工作，包括成立协调机构、给予政策支持、进行政策指导、监督改造行为等。

　　监督到位。除了政府监督外，拓展了监督渠道，包括开展群众监督、公信评议小组实现第三方监督、邀请公证监督、发挥舆论监督等。

　　和谐文明。“托底保障”、“爱心救助”等一系列相关惠民举措陆续推出，为符合相关政策的家庭积极申请廉租住房的租金补贴；“一把尺子量到底、一个标准量到底、一个算盘算到底、一个办法补到底”实现了公平公正；免费为居民拍摄全家福与老房子留念、举办坝坝宴等让街区居民感到亲情温暖。

　　全新的模式获得了惊喜的收获——

2009年4月18日，采取“自主改造”全新模式的水井坊历史文化街区改造项目正式启动。

　　9月22日，收购全面结束，5个月时间，575户居民签订房屋改造收购协议，占总户数的90．4％。

　　中心城区最大低洼棚户区改造得以顺利推进，居民居住生活环境得以改善，街区群众普遍支持，送来了18面锦旗。

　　同时，令专家和市民欣慰的是，水井坊历史文化街区改造工作按照街巷肌理不变、院落尺度不变和古树名木保留的原则，使成都历史文化街区保护同步推进。

　　水井坊街区的改造，实现了保护历史街区和改善居民生活质量的双重目标。

　　后记

　　城市改造 以人为本是关键

　　纵观“锦江模式”的核心，是把惠民利民作为最终落脚点，坚持以人为本的指导思想，始终把群众利益放在首位，真心实意地把搬迁安置作为造福百姓的解困工程和民心工程。无论是从公开搬迁安置政策、市场运作确定补偿标准，还是染房街搬迁中五种备选方案的制定、“托底保障”的制度设计，都时时处处为群众考虑、使群众满意、让群众受益。搬迁不仅没有使群众受到损失，而且让群众得到了更多实惠。

　　正是坚持这种以人为本的理念和举措，化逆为顺、变难为易，锦江区收到了和谐搬迁的良好效果，创造了旧城改造搬迁安置的一个又一个奇迹。