规划应与供地方式相协调

1989年颁布的《城市规划法》，明确了当时划拨供地与城市规划的关系；１９９０年５月，国务院颁布了《城镇国有土地使用权有偿使用暂行条例》（国务院第５５号令），明确规定国有土地实行有偿使用。修改《城市规划法》的有关条款以适应土地有偿使用的需要，已经成为推行土地公开出让的迫切要求。

《城市规划法》颁布于１９８９年１２月２６日，当时国家还未推行出让等土地有偿使用制度，在供地手段上只有划拨方式，用地单位都是无偿使用国有土地，政府也是采用行政方式划拨土地，因此也就不存在考虑什么市场竞争机制。该法第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需申请用地的，必须持国家批准的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核实其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府审查后，由土地管理部门划拨土地。”这条规定是直对土地管理部门划拨土地而言的，对后来出现的招标拍卖挂牌出让土地，并未在城市规划要求方面作出明确的规定。

国务院于１９９８年７月２日颁布的《城市房地产开发经营管理条例》（国务院第２４８号令）根据土地使用制度改革的需要补充完善了《城市规划法》的不足。该条例第十二条第二款规定：土地使用权出让或划拨前，县级以上人民政府城市规划行政主管部门和房地产管理部门应当对房地产开发项目的性质、规模和开发期限，城市规划设计要求，基础设施和公共设施的建设要求等情况提出书面意见，作为土地使用权出让或划拨的依据。这一规定表明，土地管理部门在出让或划拨土地并确定其用途时必须考虑城市规划要求，但城市规划不应当越权确定用地单位和用地面积。用地单位应当按法定划拨范围或市场机制确定，用地面积应当根据建设用地指标确定。

国家和地方各级人民政府的政策文件更进一步明确了供地也城市规划之间的关系。根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》精神，全省人民政府《关于规范土地出让行为防止土地收益流失的通知》明确规定：国有土地使用权招标拍卖工作由规划部门提供具体地块的用地指标，土地行政主管部门组织实施并提供地块。市人民政府在贯彻文件中进一步补充完善为：用地者需使用土地的，必须依法向土地行政主管部门提出申请，由土地行政主管部门凭建设用地预审报告、建设用地选址意见书和建设用地规划要求或建设用地规划许可证等，依法报经政府批准并颁发建设用地批准书后方可放线进场。

通过解读《城市规划法》和相关的行政法规与政策条款，我们认为，《城市规划法》关于城市规划与土地供应的关系的界定有其特定的历史背景，虽然在国务院５５号令颁布后出台的一系列法规政策已根据土地有偿使用的需要作了一些必要的诠释，但由于法律与行政法规的法律效力在层级上有很大差别，因此修改《城市规划法以使其与土地作用制度改革相应夭是形势所需。

《城市规划法》必须适应国家加强土地资产管理、完善土地资源市场配置机制的需要，与《土地管理法》相协调。１９８６年，国家颁布《土地管理法》后，根据土地使用制度改革的需要，先于１９８８年和１９９８年进行了两次大的修改，而《城市规划法》是于１９８９年在计划经济与市场经济相结合的经济体制背景下制定的，至今已有１２年，其中有关规定与土地作用制度改革的需要，有不相协调之处是非常正常的。为了管好土地资源，盘活土地资产，理顺法律关系，《城市规划法》的修改势在必行。

建议将《城市规划法》第三十一条修改为：土地行政主管部门供地必须按城市规划部门提供的规划要求确定土地用途，建设单位依法取得土地使用权后还应当取得城市规划许可证，放线进场进行建设。