旅游规划应面向社区居民 来自城市规划实践的启示

规划是人们以思考为依据，安排其行为的过程。从某种角度说，规划工作是对现状的调整和对未来的安排，是对利益的再分配，广泛存在于人类活动和各种社会经济生活之中，如社会发展规划、城市规划、水利规划等等。各种不同内容的规划往往都会涉及到相关的利益群体，为了体现持续发展的原则，就必须考虑到各个主体的需求，从而平衡不同群体之间的利益分配，保证规划方案的顺利实施以及规划目标的真正实现。

我国城市规划在这一方面的实践为其他规划提供了重要的启示，开拓了崭新的思路。城市规划作为指导城市宏观发展的政策性方案，要真正指导城市生活、社会经济的发展，就必须要考虑到各个群体的不同需要，在城市规模定位、基础设施建设、用地功能划分等方面达到相对的平衡，因此诸如常住人口与外来人口、高收入阶层与低收入阶层、老年人口与壮年人口等不同类型群体的需求对于规划工作的重要意义不言而喻。目前比较普遍的方法是通过各种咨询方式听取不同社会群体的意见，将有益的建议吸收到规划方案中，使规划更加全面、更加完善。大多数地区在城市规划编制过程中采用了选取各方代表组成类似咨询委员会的顾问机构或规划方案向社会征集意见等咨询措施，例如深圳市城市规划法定图则的相关编制条例中就要求规划工作必须配备编制委员会监督机构，法定图则方案必须经过公开展示期，所征集的意见要经过编制委员会讨论，以利于规划方案能够广泛地吸收公众意见；东莞市为了让广大市民进一步了解城市的规划建设动态，广泛征询群众意见，专门由城市规划局主办面向普通市民的城市规划公众咨询展，方便市民通过各种渠道向规划部门提出意见和建议，参与城市规划；广州市也将一系列城市规划方案通过规划在线网络向广大市民公开展示，以征求社会各界的意见和建议。

相对于城市居民群体而言，旅游区内部或周边的社区居民在旅游区的发展过程中所起的作用更为重要，空间的紧密性、资源的互动性使社区居民群体在旅游区发展建设的众多方面都处于主体角色，由此产生了两者之间的互动关系：一方面，旅游区的发展影响着社区居民的日常生活；另一方面，社区的良性发展同样决定着旅游区的稳定程度。在我国现有的旅游景区中，丽江古城的东巴居民、泸沽湖畔的摩梭族人以及黄山脚下众多村庄的村民，都是与旅游区距离最近的社区群体，空间上的紧密性使得社区居民成为与旅游区接触最频繁、联系最紧密的对象，毫无疑问要受到旅游者游览活动或旅游区建设拓展所引发的各种影响。同时，资源方面的互动又进一步强化了两者的密切关系，许多旅游区的旅游资源都是由当地居民创造而成的，如闽南的客家土楼、桂林龙胜的龙脊梯田以及丽江、平遥的民居，都是当地居民经过长期的劳动并结合实地条件的智慧结晶；另一方面，社区居民特有的类似摩梭族“走婚”、藏族“转山”、傣族泼水节以及彝族火把节的生活习俗也是一种体现当地人文特色的旅游资源。

正如前面所分析的，社区居民与旅游区在各个方面都有着密切的相互作用，两者之间完全是“一荣俱荣，一损皆损”的唇齿关系。无论从职能作用来分析，还是从利益相关来考虑，社区居民群体对旅游区的发展都起着重要、长远的作用，九寨沟与藏民、泸沽湖与摩梭人、皖南民居与古镇村民以及丽江古城与东巴居民都是其中的典型代表。但目前在实际操作过程中，由于缺乏合理的机制和良性的管理，旅游发展也出现了明显的问题，例如居民在自发经营过程中违规操作、社区承担过多的外部成本而对旅游发展产生抵触行为、相关群体由于不同的利益取向产生众多的矛盾冲突造成管理权威失灵等等，极大地阻碍了旅游区的正常运营。

以旅游区、旅游城市或旅游景点为规划对象，通过现状的评估及前景的预测对旅游发展提出具体的目标和策略的旅游规划需要对存在和潜在的问题提出相应的解决思路和措施。针对社区与旅游区的密切联系以及已经出现的问题，旅游规划遵循可持续发展理论，注重结合社区居民的意愿，是实现旅游区与社区的同步前进和进一步增强旅游规划的实际结合性、可操作性的有效途径，也是充分发挥社区力量的积极性与创造性，保证景区持续发展的需要。“旅游规划面向社区居民”在国外已经是一个比较成熟的概念，对于社区力量的关注体现了“以人为本”的人文精神，例如理性的规划使得美国西部的一个印第安人保护区在政府资金支持下逐步实现自我所有、自我经营、自我管理并取得了良好的效果。我国现阶段的旅游规划应该吸取城市规划的有益经验，充分吸收相关群体的意见，在规划方案中平衡各群体的意愿，着重考虑以下几个方面：

1、规划咨询相对于城市规划面对的城市群体的复杂性和大量性，旅游规划面对的社区居民群体具有规模小、构成简单、群体单一的特点，因此在咨询方式上可以采用社区访谈或抽样调查的方式，规划人员与社区居民进行直接的交流，互相交换各自的想法，共同协调规划方案；另外通过展示规划方案也能达到进一步交流意见的效果。济南市的旅游规划就采取了社区座谈的调查方式听取居民意见；汕头市在城市旅游网和城市日报上进行了关于旅游规划的公众咨询，对于规划方案的确定都起到了良好的效果。

2、经营管理利益分配是旅游区相关群体最为关注的焦点，旅游规划在确定旅游区发展方式时必须要考虑外来经营者、景区开发商、社区经营者三个主要经营群体的关系，平衡三者的利益，发挥社区居民在数量上的主体职能，在设计“硬”环境的同时注重营造“软”环境，通过建立旅游区管理机制来实现社区居民参与经营管理。这种机制可以通过社区会议、管理小组等方式来实现，社区会议由全体居民参加，共同对社区事务进行决策；管理小组由全体居民推选人员，代表居民参与旅游区、社区的管理经营活动，执行全体居民的共同决议，维护社区的共同利益。

3、政府监管由于社区居民自身素质存在着一定的局限，面向社区居民的旅游规划还应明确政府部门的监管职能，为旅游区的发展提供保障。需要强调的是，旅游规划在确定政府监管机制的同时，必须明确政府只是担任行业监管者的角色，主要从外围进行必要的调控管理，不需过多干预社区居民共同决定的合理选择，尤其在经营活动中尽量减少“既是裁判员，又是运动员”的现象，避免与居民直接竞争。同时，政府部门应作为中立方，积极调解不同居民群体之间的利益冲突。

应该承认，限于社区公众的发展观念、知识水平、参与意识等方面的不足，旅游规划在吸收居民参与的实际操作过程中还会遇到居民参与主动性不强；短期与长期、局部与整体的利益冲突；注重经济利益，忽视环境、社会利益的差异等问题的困扰，部分人士也因此对规划的实际运作效果存有疑虑。实际上，一些景区自发形成的社区旅游发展成功经验已经为旅游规划如何有效地面向社区居民开辟了新的思路———在云南省泸沽湖下落水村的旅游发展过程中，作为投资建设配套设施的政府部门通过旅游区门票收入获取回报，并不干涉村寨内部的各种经营活动；而村寨通过设立若干集体经营项目来保证整个社区的基本利益，同时放开其余服务项目由居民自主经营，又维护了多劳多得的市场原则。有了基本利益的保障和调动，村寨也积极安排人员负责维持旅游区秩序，同时还在劳动力方面对维护公路、抢险等公益事业提供有力的支持，使得旅游活动井然有序，既保障了政府的投资效益，又促进了社区和旅游区的良性发展。

理论与现实都十分清楚地说明，未来的旅游规划需要从可持续发展的角度出发，有必要而且应该积极地面向社区居民，客观地评价社区与旅游区的关系，重视社区居民的能动性，寻求有效的途径实现旅游发展与社区发展的同步性和健康性。

广东省旅游发展研究中心　文彤