共同关注焦点话题 认知“经营城市”

　　经营城市是市场经济深入发展的产物，也是中国城市化快速发展的必然课题。在市场经济和城市化进程的背景下，政府职能也随之改变，从建设城市到管理城市，再到经营城市，如何才能让土地最大限度地增值？让城市更好地发展，更富有竞争力？

　　城市是现代社会发展的中心。当今世界最活跃的生产力总是集中于城市，然后再逐渐向乡村转移，所以，城市的发展对于整个经济和社会的发展起着龙头作用。有人预言，２０年后，中国将有一半人生活在城市。当前，“中国进入城市经营时代”成为吸引市长、开发商和老百姓共同关注的焦点话题。

　　１月８日，来自全国各地的房地产业界精英汇聚北京，借《中国房地产报》创刊十周年暨“中国房地产卓越贡献１００人”高层峰会，围绕“土地与城市”这一主题，就“中国进入城市经营时代”和“超越传统开发模式”等内容进行了深入的探讨。

　　“经营城市时代”的来临

　　近一个时期，经营土地、经营城市的话题不绝于耳，这个话题从何而来？

　　“可能是从天上掉下来，不是从娘胎里带来的”，本性幽默、善喜调侃的万通集团主席冯仑忍不住又要“滑稽”几句。

　　“这主要是去年建设部、国土资源部等部门对土地问题有一些敏感的发现，一些地方出现‘圈地热’等问题，加上用地手续不规范，造成了房价、成本的提高，所以从去年７月１日开始实行土地招标拍卖，引起了全国开发商对土地问题的高度重视。”

　　“政府之所以对土地更重视，是因为政府的资产和功能发生了变化。过去政府权力较大，主要在立项、审批、投资、就业、保障、贷款、上市、司法等方面。现在企业逐渐改革，卖得差不多了，资产变成了土地，卖地收入变成财政收入非常大的部分，于是政府特别关注，特别需要用土地收入来经营城市，地方政府财政更多地依赖土地。”

　　“还有一个从民间角度看，王石去年在地产十年论坛上有一个很好的演讲，其中最重要的一点就是土地有泡沫，圈地有泡沫，高层领导对此也做出批示，建设部也专门组织过调研，于是这个话题就成为今天的重要议题。”

　　著名经济战略专家王志纲先生认为，“经营城市”是市场经济不断深入的结果，也是中国城市化进程快速发展的必然课题。政府的职能从建设城市到管理城市，再从管理城市到经营城市，是政府运营城市的必然选择。第一个阶段是建设城市。改革初期，我们经常听到的市长政绩就是“盖了一个桥”、“建了一幢楼”、“一条路”等等。这一阶段主要是从“点”的方面发展城市，衡量一个城市好坏的标准也很单一。现在来看，这种观念早已不能适应城市的发展。第二个阶段是管理城市，就是大搞草地工程、花园工程、广场工程、亮灯工程等等，包括城市沿江沿海的治理、旧城改造等等。这是“线”的做法，这种方法在目前的许多城市还在进行之中。第三个阶段是城市运营的高级阶段，即从“点”、“线”到“面”和“体”，也就是用系统的眼光和思维来寻求城市的发展之路，即我们所说的“经营城市”。这时候的市长考虑更多的是：既然城市是一笔资产，怎么发展才能让其最大限度的增值？既然城市是一个战略节点，怎么才能在城市化的浪潮中，使其更有个性，更富有竞争力？既然城市是区域经济的龙头，怎样才能牵一发而动全身，从而带动周边城市和地区的发展呢？

　　“经营城市”的诞生和内涵

　　我们常说的“经营城市”一词是如何诞生的呢？中房集团总裁孟晓苏道出了其中奥秘：

　　应该说经营城市这个概念，最早是薄熙来向社会推开的，我也是提出‘经营城市’的参与人之一。

　　在２０００年７月份，杨慎会长在大连主持房地产会议，邀请我们过去谈一谈。薄熙来对房地产业充分肯定，他认为中房集团在全国各地开发很有成就，我跟他讲大连在这方面成就卓著，在这方面我们两个老同学干的事有相似之处，我们都是在开发城市的地产。薄熙来被称为当时大连最大的“地主”，我跟他讲，你不仅在管理城市，而且是在经营城市，经营这个城市的土地，土地就是你们大连最大的资产。薄熙来当市长９年来，大连城市土地增值５倍，农村土地增值１０倍，大连有５０万人下岗，大部分在城市建设和新的领域就业了。由于资金，劳动，包括大连市政府、人民以及薄熙来这些人的智力投入造成了土地增值，薄熙来说，这就是马克思引证的劳动是其父，而土地是其母，土地是财富之母。从我们谈话中引出经营城市的概念。两月后他给我寄来大连市委的工作总结，就是关于大连市经营城市的情况。

　　对城市经营这一提法，王志纲也表示赞同，他在《迎接城市经营时代》的演讲中指出，说起经营城市，不能不提到先行一步的大连。大连最大的贡献就在于让世人认识到，城市是可以经营的，尤其在城市形象和城市环境方面，为后来者树立了一个样板，其示范意义功不可没。但随着经济形势的变化以及城市竞争的加剧，经营城市的理念和内涵也发生了深刻的变化。

　　那么， “经营城市”包括哪些内容？经营城市与经营土地又是怎样的关系呢？

　　孟晓苏说，经营城市的概念不能外延无限扩大，不能把经营城市变成一届政府的炒作，出现很多不必要的面子工程。外延无限扩大，变成文化经营，什么都经营，都纳入到这个筐，会出现城市建设中又一轮不正常的面子工程、首长工程这样一些泡沫行为。经营城市的本源就是经营土地。经营城市的概念在各地接受后，随即出现两个问题。一是很多城市的市长把经营城市越打扮越漂亮，给它戴上很多花帽，经营城市就不光是经营城市土地了，是经营城市的文化、品牌、金融、人才，还经营城市无形资产等，这么多花里胡哨的东西进来后，他们倒否定经营土地，说经营土地如何的不好，我觉得这是问题的一个方面。

　　另一方面，就是现在有些城市把经营城市片面理解为就是抬高地价，怎样把土地收益更多拿到政府手里，光看到了土地批租存在的问题，但是没看到在土地竞标和拍卖上出现的问题，这些问题已经造成了人们议论地产泡沫的一个重要方面。

　　我觉得在推进经营城市理念的同时，不能忽略它的本源是经营城市的土地，从而提高各地对土地经营的认识，也不能把经营城市片面理解为就是抬高地价，把收益拿到政府来，影响本地房地产的稳定发展，影响本地房价的构成。

　　北京最大的房地产开发公司——北京城市开发建设集团总经理赵康认为，中国城市化进程的加快，对房地产提出了一个更高的要求。２０多年来，城开公司大面积开发居住区。一个居住区由一条街、一个区的概念，变为一个城的概念。一个城市随着开发建设，其地图也在不断改变着。北京市的地图以前是一年都不变化的，现在每个月甚至每个星期都有新的居住区、新的道路、新的市政设施建成。我认为要开发新城，开发居住区，首先要做好规划。北京总体规划沿四环、五环有十个大规模居住区，如望京新城居住区，此外还有东坝、南苑、清河等大的居住区，今后几年将要大规模建设。建完后，北京的城市人口可以疏散，形成意义上的特大城市。对于其它地区和中小地区来讲，随着城市化的进程，与政府的关系越来越密切，关键的一条是，经营城市得从一个地区一个地区做起，做好一个地区的规划，做好市政基础设施，保证这个地区有稳定的十年或十年以上的发展，使这个地区的建设规模都在百万平米左右。今后随着政府经营城市，土地的招标和拍卖，将有更多的开发商进入这个领域来。

　　冯仑非常赞成这个观点，认为城市要经营，首先要在规划上建立一个比较好的前提，如果没有很好的规划前提，土地拍卖、招标，最后钱是拿了，但城市可能仍然经营不好。

　　对这一问题，王志纲的研究更具系统性，他说，城市运营首当其冲的是城市定位，也就是要回答好“我是谁”的问题，要按照唯一性、排他性、权威性的原则，找到城市的理念与灵魂。国内外的专家普遍认为，中国的城市“同质化”严重，近千个城市，广场一样、绿化一样、建筑一样，根本看不出个性。原因就在于，我们把城市经营理解为一步到位的城市规划，没有从更深层次来考虑城市的个性与定位。

　　第二步就是城市发展战略的制定，要回答“我到哪里去”的问题。城市发展战略考虑的是城市长远的计划，着重体现城市与环境变化的关系。在新的形势下，城市的经营者和决策者开始的是一次惊险之旅，理想与现实，进步与妥协，生存与发展的博弈无时不在。

　　制定城市的发展战略，离不开对城市产业要素的梳理与整合，要弄明白“我有哪些资源”。城市经营好比是下一盘棋，不只是“布局”，还有‘中盘’的综合运作。

　　接下来才是城市的空间布局与规划，也就是要搞清楚“我将如何成长”。一个城市有三种形态：经济形态、文化形态、空间形态，我们经常说的山水城市、园林城市，都是空间形态。城市经营应该首先确立它的经济形态，并挖掘它的文化形态，充分利用产业和文化资源，制定发展战略，然后才是城市空间的布局与规划。城市规划侧重于务实，通过具体的空间布局来落实城市的理念和发展战略，但是它必须在城市定位、城市发展战略确定之后，只有在大的方向确定之后，城市规划才能做到有的放矢、持之有据，否则会导致城市规划“中看不中用”，脱离实际。

　　经营城市还有城市形象的包装与推广，也就是“我将如何让世人认知自己”。城市形象的背后必须要有足够的内涵作支撑，必须注重培育相应的产业链，否则“皮之不存，毛将焉附”？

　　经营城市就是在明确的城市定位和城市发展战略指导下，以可持续发展的眼光确立城市的先导产业，强化支柱产业，积极、有序地推进城市的扩张，打造城市的综合竞争力和核心竞争力，并在此基础上进行城市形象的塑造和推广，最终达到使城市不断增值和可持续发展的目的。

　　关于城市运营的最终目的，今典投资（集团）有限公司董事长张宝全这样表述：城市运营的最终目的在于提高城市的竞争能力。这几年城市化发展非常迅猛，造成了房地产很大的发展空间。建设发展到高级阶段时就会打破城市之间的隔绝，可以把两个城市的资源共享，发挥资源优势。再搞小而全、大而全的就会造成浪费。这是城市经营时代中出现的一个城市区域合作，包括城市区域间的经济互补。将来肯定是以城市为核心建立的一个统一的市场平台，城市区域间的合作和资源共享，发挥各自的区域文化资源和优势。如现在提出的“大北京”概念，北京没有出海口，但邻近的天津有，京津唐经济互补，形成一体化，整合资源，聚集合力，自会出现１＋１大于２的发展优势。

　　经营城市与运营土地

　　运营土地，应是经营城市中最重要的内容。国土资源部第１１号令发布之后，大家都非常肯定了这一点，积极推行土地招标、拍卖，同时加强行业的规范自律以及透明度，完善竞争秩序，这些都是经营城市非常必要的制度基础和行业发展走向。但这种新的“游戏规则”又当如何运作呢？

　　孟晓苏认为，大量新的投资人成为土地拍卖的主要客源。不少新的企业对这事还缺乏判断，虽说价高者得，但高地价肯定有推升房价的因素。房价有上涨空间，供求又会压住房价，减少房地产商盈利，最后受害的是参与拍卖的企业，所以这些问题都得提出来。针对这个问题，杨慎和我建议实行土地年租制，而不是一把交清地价来进行土地的销售。这样可以有效抑制地方政府片面地推高地价，过量供应土地，以地生财。在最近中央提醒不要搞房地产过热的时候，我们提出相应的观点，就是说过量拍卖土地，会造成房地产今后发展过热的源头，要防止土地拍卖造成过量供应。作为开发企业，我们感觉到，不仅过量供地会带来一些问题和潜在的问题，而且由于各个城市都急着要卖地，土地资源是有限的，造成这个规划很不严肃，已经给我们带来很多麻烦。有的城市前任市长城市发展规划是东扩，到了这一任市长，东扩的土地没了，规划是西进，又把西边的土地炒热，我想再下一任市长城市规划就应该是北上或者南下了。很容易弄成一个陷阱，使房地产开发商特别是新投资人进去受伤。

　　冯仑提出，现在有这么一个观点，我们在土地政策上很多是借鉴香港的做法，就是说，高度的集中垄断，通过招标拍卖不断提高地价，扩大财政收入来源，改善城市建设，这是基本的思路。但是大陆这么大的地方，跟香港不一样，香港是呈立方体，政府垄断土地很容易。另一方面，香港开发商高度垄断，五大家企业控制７０％的市场供应量，两个垄断博弈的结果，城市地价不管多高，房价水涨船高，一定能卖出去，因为你垄断。在大陆出现的情况，更像美国，就是土地无限供应，轨道到的地方都要盖房。通一条轨道至少够你干２０年，周边要盖满。土地无限供应，所以政府对于地价想通过拍卖节节上升，关键的问题做不到。为什么？有３万家地产公司高度分散，你拍卖贵了，谁买这个地房价涨不上去，于是后来参与拍卖游戏的人就越来越少，现在基本上外地的“二杆子”来拍卖，在深圳是宝安去，南京深圳去，北京深圳来，也就是说，离远了看都是美好的，跟找对象似的，大家对价格的感觉不一样。但带来的后遗症是什么呢？拍卖后由于获得了高地价，但是产品又没有相应的涨价，实际上就经营不下去。究竟我们能不能按香港模式经营城市，我们是不是要更多注意一下美国的方式？

　　还有，由于实行土地拍卖、招标，付款压力很大，很多开发商拿不出这个钱，他们就运作银行，于是出现土地按揭，这样就出现无证办贷款的情况，于是央行又开始在查这个问题。

　　中房集团郑州公司总经理李国和说，经营土地有中国的实际，就中国的房地产来讲，比较大比较强的还较少，不管管理经验还是人才方面。实行拍卖以后，很难做房地产开发，开发企业各方面竞争很大。还有土地价格问题，我们认为土地作为政府资产经营是可以的，但是谁来控制？它需要垄断，但垄断容易产生暴利，土地价格太高，开发商的利润和房地产价格会造成一定的矛盾。

　　冯仑指出，通过这种土地制度提高了地价，但房子的售价没提高，而且还在打压房价，这样就会抑制对土地需求。这就好比少男少女在学校只是拉了下手，便要孩子承认是早恋，大家也说，家长也说，于是没处呆就上床了，便说果然不出所料。现在这个市场也是这样，本来泡沫还没出现，只是有很小的苗头，大家都说，把需求说没了，结果供应冒出一大块，都卖不出去，便有人说早就看见有泡沫，都变成了伟大正确。很难判断高潮的时候哪一滴汗水是多余，只要发展一定有多余的东西。现在的市场土地招标拍卖就像有这样一个“早恋”的开始，开发商跟城市的经营者是早恋，是一个苗头。大家千万不要乱说，如果说给他定性，然后乱讲，最后会害了这样一个好好的“孩子”。

　　孟晓苏针对“地价提高究竟能不能促进市场的完善”指出：单一从地方地价来说，可能由于售价不提高会抑制一个市场的需求。因为地价高了，如果售价也高，需求就会得到抑制。抑制以后供需出现矛盾，地价高吸引很多人参与这个游戏，所以不断增加供应者，这样要注意避免打破这个均衡。土地的供应制度发生变化以后，会引起一系列市场均衡的变化，但是目前政府可能还比较多关注土地方面，而对市场方面的措施有一些矛盾之处，这是一个担忧。

　　通过一级开发的高度垄断，通过招标、拍卖抬高了地价以后，我们是不是能使售价相应提高，如果售价不能提高，政府经营城市的初衷可能就达不成，而由于我们高度分散的地产市场，没有国家形成垄断的时候，供应的土地价格高，不能保证销售的产品价格同样高升，参与游戏的人就会减少，来拍卖土地的人，实际上不可能是很踊跃。我们做了全国的调查，相当多竞投的土地跟政府吃倒账，买的时候特别贵，当时成了新闻，最后产品又不能这么贵，怎么办，跟政府赖账，让政府提高容积率，让银行给支持，政府规划再减少绿地，等于私下做补偿的工作，市场最终是我们的老师，拍卖师只是我们的助教，拍卖师不能决定市场，这也是一个担忧的问题。

　　中远房地产开发有限公司董事、总经理李明说，在全国各地很多地方，土地拍卖实行比较早。我认为第一解决的还不是说政府想从中获取多少收益，第一问题是解决一个公平、透明的问题。因为房地产开发经历过很多阶段，到现在这个阶段只有公平、适度的竞争，才能够真正地推动行业的发展，才能保证它的健康发展，靠任何手段都是暂时的。

　　从需求角度来看，客户过去选房子，进到屋里还得关心院里，看了院子还要开窗户看周边怎样，空气怎样，这不是一个开发商供求关系能决定的，自然要站在城市的角度，从运营、开发的角度看待房地产，要考虑项目和区域的关系。

　　深圳泰华房地产中国有限公司总经理倪创忠认为，深圳作为土地拍卖较早的城市，实践证明此法是可行的，也是应该的。从中国房地产市场去看，还是比较公开、公平。通过拍卖政府对整个土地出让作好计划和规划，拿到市场公开拍卖或招标，不通过这个途径就拿不到地，如果真能做到这样，规范整个市场是很必要的。我们公司拿到的地基本上从拍卖和招标市场上来，比其它地价可能会高一点，但是做起来还是较好。首先，通过拍卖招标拿来的地，手续就好办多了，虽然拿的价格相对高一点，但如果把这个时间节省下来，我认为还是值得。另外对销售方面也有一定的促进，大家买房一看是通过拍卖招标来的，手续全部都是完善的，很放心。从政府来说，钱收多了，可以投入市政、道路建设之类，提高整个城市的环境。土地使用权出让采用拍卖招标，是整个房地产界前进的方向，这样对整个土地的控制，对开发商的公平竞争，对市场的规范能起到一定的作用。

　　西安紫薇地产总经理段先念认为，经营城市就是多元化经营，过去我们没有经营城市的观念，城市建设只有投入，没有产出。结果，财政包袱越背越重，城市环境建设欠账太多。经营城市意味着在市场机制下城市建设更具灵活性，改变由政府大包大揽的城市建设发展格局，建立在市场中寻找城市建设和发展出路的市政建设体制，投资、融资体制，招投标体制，从而使城市建设形成良性机制。

　　但在城市经营中，我们要明确所担当的角色。城市建设与改造不要像苹果，“留着好的，吃烂的，吃着烂的，烂好的”，而要根据目前城市的现状规划，拿西安来说，要集约土地，拉开建设，开发区先行，带动老区，城市南扩，产业北进，两翼发展，带动全局。

　　领舞的“城市运营商”

　　政府固然是城市经营的主体，但不能既当运动员，又当裁判员，应借助市场的力量来开发和运营城市。现在，开发商一般通过竞标得到土地，肯定要以市场和自身利益为先导，难免出现敲骨吸髓，建筑拼命往天上长的现象，而城市运营商的出现，恰恰弥补了二者的不足。他在吃透政府宏观意图的前提下，充分运用市场化的机制和手段，通过开发成片大面积的土地来带动城市和区域经济的发展，既以经济利益为导向，又注意兼顾长远的社会效益。从某种意义上说，正是因为“城市运营商”的崛起，才标志着中国的城市经营进入了一个崭新的时代。

　　对此，张宝全很有同感。他说，过去是以计划经济为主，那不叫开发，不是市场化动作，开发就是面对市场。我们以前是在混乱状态，现在只能说刚刚开始建立中国房地产开发的模式，初步形成，初步建立这种体制。改变以前没模式的混乱状态，政府的职能就是要给最好的产业构架、产业政策、产业保障，调整产业的平衡性，来提高城市的竞争能力、竞争优势。我们要充分地提高城市的土地经营价值，提高城市的经济竞争力。政府增加财政收入不是光靠卖地，单纯以地生财这是最短浅的眼光，也是一种农民眼光。对一些比较落后的地方只要不违反政策，应该以优惠的土地政策，把经济带动起来，增加财政收入。在这种过程中，政府绝对不能介入经营，它的职能是要制定市场规则，要维护市场规则。

　　相关资料：

所谓经营城市，就是以城市发展、社会进步、人民物质文化生活水平的提高为目标，政府运用市场经济手段，通过市场机制对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地、河湖）与人力作用资本（如路桥等市政设施和公共建筑）及相关延伸资本（如路桥冠名权、广告设置使用权）等进行重组营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，扩大总量，广泛利用社会资金进行城市建设，把市场经济中的经营意识、经营机制和经营方式等运用到城市建设和管理上，对城市资产进行集聚、重组和营运，以实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化。这样就有效地改变了原来在计划经济条件下形成的政府对市政设施只建设、不经营、只投入、不收益的状况，走出一条以城建城、以城兴城的市场化之路。

　　因为土地是构成一个城市空间和城市功能的载体，城市土地是最为宝贵且有限的资源，土地经营的状况又直接关系到城市的发展空间、发展潜力和发展方向。因此高度重视对城市土地的经营和管理，努力提高土地资本的利用效率的地域空间的生态效益和经济效益，又成为一个重要的课题。因为我们知道，一个具有良好经济前景、管理高效率的城市，其土地价值也必然会随之增长。——（《经营城市》王洪钟著）