城市现代化建设中法律纠纷问题的调查与思考续

城建纠纷案件类型多样，起因纷繁复杂，但从整体上看，却受着同样的时代背景与地方发展特色所左右。就宏观经济的发展水平而言，南京市在经济总量、经济活力等指标上与沿海发达地区如上海、广州、深圳等地仍具有较为明显的差距。加之南京市众多的老国有、集体企业负担重、债务多，现有经济结构存在较严重的缺陷，外资经济、混合制经济参与程度不高，导致房地产建设行业有效竞争不足，建设行业的市场发育远未规范有序。与此相对应，由经济基础所决定的行政管理则呈现出相对落后、僵化的局面，传统上政府主导型的处于优势地位与现代市场经济条件下管理规范的缺位并存，导致营造城市建设经营环境的合力失衡。政府的巨大影响力虽然在城建纠纷协调等方面发挥了直接而快捷的作用，但却超出了行政引导调控的必要界限，市场经济规则在宏观调控下的自由运行机制乏力。而处于转型时期的社会信用与社会责任观念普遍缺失，市民中也出现了公德意识淡化、自私心态放纵的道德滑坡现象，大量相关法律纠纷蔓延。在我国正式加入世界贸易体系、外资大量涌入的今天，信用与责任观念已成为考验城市管理水平与投资软环境建设水平的重要指标，成为以城建促发展的关键环节，这其中的反差必须引起我们足够的重视。由以上分析出发，我们提出以下观点与建议，以求对促进与保障城市现代化建设的顺利发展。
　　
(一)以“经营城市”理念为指导，自觉将各项工作纳入到城建总体框架中。当前必须把整合各方面力量的配置放在首位，着力强化大局意识，以完整明确的城建战略目标统领城市立法、行政管理执法、司法审判乃至基层群众自治等各领域的工作与相关社会资源，彻底摒弃长官意志至上、任意立项、机械执法、简单执法等弊端，改变以往工作中存在的或单兵作战、或多头管理，执法资源严重浪费的不合理现象，使各项相关管理活动都自觉地统一到科学经营城市的思路上来，为城建大局服务。
　　
(二)突出规划的先导作用，提高城市建设规划的科学性、超前性和现代化水平。在城市建设体系规划上应强调：综合评价区域和城市的发展与开发建设条件，科学预测区域经济与人口增长，确定城市现代化进程各阶段目标；由本区域的城市发展战略入手，合理划分城市功能区，进一步理顺城市体系的空间布局；统筹安排各区域基础建设与社会设施，明确对自然和人文景观以及历史文化遗产保护与开发的原则和措施，保证城市特色和人居环境。
　　
(三)加强制度建设，理顺城建开发矛盾。当前尤其应在以下方面加以完善健全：一是强化土地用途管制，实现土地动态平衡目标。确保基本农田面积，进一步加大土地储备力度，合理调整建设用地与基本农田的关系，处理好土地行政征用权与农民集体土地所有权的关系，依法查处土地违法事件，规范用地手续，提高监管能力并保护农民的合法权益，从宏观上对土地的供求关系进行合理的调控，以实现土地动态平衡目标。二是规范房地产市场，控制房价，通过对商品房售价进行定期检查等多种方法确保公平有序、良性循环的房地产市场体系得以正常运行，遏制房地产开发过程中的超高利润等不合理现象。三是制定统一的拆迁安置办法，把拆迁补偿融入市场机制，根据市场供需状况确定补偿额，根据土地的具体区位条件及商品房销售价格的波动对拆迁补偿标准进行动态调整，可考虑通过一定的比例系数将被拆迁房屋与相同区位商品房价格挂钩，以确保被拆迁居民能够承受重新购房的经济压力。四是加快物业管理、规范相邻关系等方面的立法，明确物业管理的性质及依据，规范业主委员会的职能与地位，加强社区管理及相邻建筑与设施使用的公共管理，以消除纠纷，促进城建工作的顺利进行。
　　
(四)革新城市管理理念，以服务意识切实转变政府职能。传统的城市管理行政执法领域多着重于“管”、“卡”、“治”的观念，而在我国加入WTO以后，城市建设管理迈入新阶段的今天，必须切实转变政府职能，增强服务意识，以被管理者的需求为出发点，以其满意为终结点。成立综合性的城市管理行政执法局，统合行使处罚权，实现城市管理领域的管理审批权与监督处罚权的适当分离，确立科学化、人性化、“以被管理者为本”的全新管理思路，以动态式目标的长效管理模式替代传统上运动式、突击式的城市管理方式，实现城市管理体系质的飞跃。借鉴国内外成功范例，切实转变政府职能，提升城建管理水平。
　　
(五)提高政策透明度，建立规范的政务公开制度，逐步实现由依政策办事向依法办事转变。如调查数据所显示，红头文件纷杂、政出多门，政令公开制度未得到彻底落实，是引发城建纠纷的一大流弊。为进一步适应加入WTO、提升城市管理水平的需要，政府应逐渐淡出一些具体执法领域，以体系严谨、责权利明确的地方性立法、政府规章对市民生活及执法规范加以规范。对制定的政策法规，应向市民进行公示，依靠具体细致、可操作性强的规章制度，保障人民群众的参与权和知情权。
　　
(六)切实解决城市现代化建设中的依法行政问题。城市现代化建设中大量纠纷的产生与行政部门的执法观念、执法艺术有着密切的联系。而我国加入WTO后，客观上要求政府及时改革与国际规则不相适应的管理制度和行为方式，建立与国际惯例相衔接的运行机制，提高政府管理水平。落实到城市建设行政管理工作中，就是要求行政执法机关必须全面树立法治意识和程序正当的观念，杜绝任意执法、滥用执法裁量权、执法行为不规范、不统一的现象，学会从法律中汲取城市建设和发展必要的执法资源，以法定程序规范自身管理行为，公正执法、文明执法，切实承担起管理责任与执法责任，消除执法死角。
　　
(七)以诚信为导向，促使房地产开发建设单位健康经营。当前房地产纠纷案件的起因既有旧体制的桎梏，又有市场取向改革所带来的冲击，仅以单纯的“严刑峻法”并不能完全解决问题，只有在完善城建法制、依法行政、依法裁判的同时，通过经济、行政、制度设置、道德建设等多种手段积极引导市场主体走诚信经营的道路，树立正确的经营理念、理性的经营方式、稳妥的经营作风与守法的经营意识，使其成为自觉学法、用法的“精明”经营者。只有彻底摒弃不符合现代市场经济与法治社会要求的行为方式和观念，才能从根本上培育出健康有序的市场环境，进而以成熟的市场机制切实推进城建工作。
　　
(八)以转型为契机，适应现代城市社区建设需要，构建新型基层工作网络。对于现代城建管理体系来说，随着“单位人”向“社区人”的过渡，大力建设作为城市基本构成单位的社区已成为一项必需任务。各级政府及社区派出所等各基层组织，必须齐心协力，共同建立起反应迅速的社情民情分析体系和社区思想政治工作及中介服务网络，细化社区管理体系，不断提升社区功能，为社区居民提供更多的相互沟通、交往的环境与条件，以新型社区关系推动市民生活质量、生活节奏与生活方式的全面改善，最终促进城市的现代化。
　　
(九)以教育为杠杆，引导公民行为自觉融入国家和社会的整体发展潮流。在正确认识并有效保护公民享有的财产权、居住权与生活安宁权的同时，应全面贯彻《公民道德建设实施纲要》，扎实开展行之有效的宣传教育活动，提倡健康、文明的社会风尚，引导公民以大局为重，防止个人私利的无节制膨胀，使人民群众知法、懂法、守法，提高法制观念、道德素质与主人翁意识，正确处理日常纠纷，为城市建设创造良好的法制和道德环境。
　　
(十)提高人文环境意识，增强城建工作在营造城市现代化环境中的地位与作用。城市现代化建设开发过程中对文物、环境的保护不可或缺。我们认为，城建工作的进程同时也是打造现代化发展环境的过程。这个过程，不仅仅在于盖起了多少幢高楼、建设了多少高档小区，更在乎于要构建起一种健康和谐、有序发展的人文、生活、生态环境，要做到上至政务管理、下至物业管理，都自觉地意识到是在为城市的投资环境服务，是为城市的现代化建设环境服务，做到城建工作中人人是环境、事事是环境，真正实现人文活动与经济发展的协调和互动。