“非典”与城市减灾

----国家勘察设计大师中国工程院院士北京市建筑设计研究院总建筑师/马国馨 　　今年初在北京市政协十届一次会议上，我向会议提出了“关于尽快立项编制《北京城市防灾条例》的建议”的提案（0986号）。从上届政协至今，我只是附议别人的提案，而这次主动提出，主要是受我单位金磊同志的影响。金磊是中国灾害防御协会副秘书长，市政府专家顾问团防灾减灾顾问组成员，长期致力于城市安全防灾减灾的研究，提出过很多重要的建议，并常把他的大作赠我。而我因对防灾问题也有兴趣，对北京市曾发生过的突发事件及其后果的印象很深，所以也曾跟踪过这一问题，因此提案由他起草，由我署名提出。下面就是该提案的一些主要观点。 　　去年10月在上海举办过“第五届地方政府应对灾害和紧急事件国际会议”，有30个国家和地区的近300名管理、研究专家出席，会议的主题是“城市可持续发展中减少危险和脆弱点”，并通过了《上海宣言》。其主要成果体现在：解决了城市综合减灾的一系列理论和实践问题；面对城市灾害的放大效应，有效地实施综合减灾管理模式；在整个资源的基础上，更有效地提高减灾及应急管理的科技含量。 　　美国“9·11”事件以后，为全世界留下了许多重要的教训，因此在审视城市可持续发展中的危险点及脆弱点时，主办的上海市下了较大的功夫。上海市提出了面临灾情的新趋势： 　　1.城市重大自然、人为灾害和事故依然存在，并且一些新的致灾隐患还可能出现； 　　2.原有的致灾隐患的内涵和外延可能不断扩展、激化； 　　3.流动性灾害源和隐患在不断增加；4.人为事故在灾害发生起数、灾害损失中所占的比例不断上升。 　　在建议中强调了影响城市可持续发展的重要因素中，传染性疫病是危害人类健康的大敌。在这次国际公议上，上海市卫生局专门回顾了上世纪八十年代以来传染性疫病的爆发所引起的社会灾难，并指出全世界每年死于传染病的有1700万人，已占总死亡人数的32.7％；美国每年用于耐药菌感染所增加的费用达300亿美元；当20％的成人感染上HIV时，国家GDP可能性降低1％。为此，会上建议建立起城市传染病灾害、重大 疫情的监测预警系统；加强传染病监测和三级传染病灾害、重大疫情信息网的建设。 　　在建议中还介绍了上海在构建大城市综合减灾管理的几个必备框架要素，即：1.统一的城市减灾工作领导机构； 　　2.综合减灾信息系统及相关信息管理制度； 　　3.统一的城市救灾应急指挥中心及一元化的应急指挥系统； 　　4.完善的城市应急处置预案系统； 　　当时建议针对北京市的具体情况提出：尽快立项编制北京市综合减灾法规《北京城市防灾条例》；在此基础上组织编制《北京市城市减灾规划》（2003年—2020），并纳入《北京城市总体规划》之中；《减灾规划》要与《安全奥运规划》的主体内容相一致；在2005年—2007年间组织一系列有规模的城市综合减灾应急演习。 　　提出这个建议时还是立足于未雨绸缪，考虑的也还比较粗线条，在当前“非典”疫情的冲击下，人们对于城市的减灾防灾及其对策，对于有效的体制和机制有了更深刻的感受。对于一个特大城市的减灾、防灾，决不能局限于单一灾种的机构和管理，而要深刻理解防灾工作的综合性，即工作主体是综合的，管理手段是综合的，工作内容是综合的，管理目的也是综合的，尤其体现法制、体制和机制等层面的综合减灾。 　　联合国世界卫生组织对于城市环境提出了安全性、健康性、便利性和舒适性的评价标准，在上海国际会议上瑞典学者也提出了安全城市评选的四个标准可供我们参考，即：应急前的准备标准；严重阶段的良好管理标准；后果的良好管理标准；将来准备改进的标准。这些都可以纳入城市建设和城市管理的内容。长期以来我国城市化的进展和城市建设的成就有目共睹，通过这次抗击“非典”的考验和洗礼，人们进一步体会城市建设和管理中更需要科学和理性；需要协调好城市建设和城市防灾、减灾的同步发展；处理好短期效应和长期效应、显性建设和隐性建设的关系；处理好城市可持续发展各要素间的平衡，从而使我们的城市更安全、更健康、更便利和更舒适。 　　当然，在抗击“非典”的过程中，也使我们更加看到坚持“物质文明和精神文明两手抓”的重要，尤其是全民思想道德素质和科学文化素质、防灾和减灾的觉悟和意识、紧急情况下的互助和应对、心理的承受、减少人为失误等，将在抗灾救灾中起重要作用，这可能是比城市硬件建设更为重要的建设。