ＳＡＲＳ考验留给城市的启示

　　从２００２年１１月发生并在２００３年４月蔓延的全球性的“非典型肺炎”是一场突如其来的灾难。温家宝总理在４月１４日主持召开的国务院常务会议上特别强调，要尽快建设并完善国家公共卫生事件应急机制及法规建设。４月２０日中共中央做出决定免去卫生部部长张文康、北京市市长孟学农的职务。由一场罕见疫情灾害而免去高级别官员的职务，在新中国历史上也是罕见的。“非典”击倒了两位高级官员，但给所有官员们敲响了警钟，“当官要为民做主”，绝不可再做官样“文章”。在新一代领导的务实风格下，执政懈怠、尽职不力、或者玩忽职守者，都是不能容忍的。面对国务院组成防治“非典”指挥部，新闻媒体上“万众一心战非典”的宣传。作为一位城市安全防灾科技工作者，我以为国家应抓住此时机，建立面对所有公共突发事件的管理机制及立法体系。否则，我们将无法应对未来出现的新情况及新态势。具体讲，ＳＡＲＳ，考验了一个国家、一个城市的政治文明；ＳＡＲＳ，考验了一个城市政府的“应激反应”能力；ＳＡＲＳ，更考验了国家相关的法律法规的完整性。冷静的思考告诫我们，面对ＳＡＲＳ灾害，还要到ＳＡＲＳ之外去找原因，也只有换位思考才能获得大的启示，城市安全才有可持续的根本保障。 启示一：国家急待建立社会公共危机管理机制 ２００３年３月闭幕的两会上，许多代表委员呼吁尽快建立适应中国目前社会急需的社会危急处理机制。一些政协委员还就此提交提案，一些相关部委还在会议期间，就加强城市灾害应急处理能力问题举行了提案办理会。社会危急处理机制反映了一个国家和地区的应急处理能力，是维护社会稳定、减少国家、社会财产在突发事件中所受损失的重要社会制度。现在，几乎所有的发达国家都建有完备的社会危急处理机制。据媒体的报道说，美国遭受恐怖袭击后，社会各方面的应急系统在很短的时间内行动起来，全力投入在当时看来还不很确定的突发事件处理上，无论政府机构还是公民，都表现出很高的危急应急处理能力。应该说，完备的社会危急处理机制在其中发挥了重要作用。社会危急处理机制是一个综合的社会突发事件危急处理系统，它由社会危急预警系统、社会灾难应急系统、社会危急信息疏导系统等系统构成，需要预先制订出完备的应急方案，建立起训练有素的应急队伍。特别是危急事件发生后的信息传递和反应能力是不可或缺的，它既能发挥“灭火器”的作用，也能发挥“动员令”的作用。社会危机的含义是多方面的，既包含天灾，也包含人祸。建立完备的社会危急处理机制，既可以把自然灾害带来的损失降到最小程度，也可以以极小的代价迅速平息突发的社会灾害，以求稳定。 在生物学上，人有一种能力叫“应激反应”，指人的身体在突然受到外界强烈刺激或巨大伤害时，会自动调动起来身体各部分所有的能力，使各器官协调一致，保持最佳状态，以对抗来自外界的打击，这是自我保护的本能。所以我们看到很多人在面对突如其来的危机时会表现出超常的能力，会做出他们平时根本做不到的事。但是应激反应也有另外一种情况，就是当危机来临时，反而制约了人的应对能力，连正常情况下很容易做到的事都做不到了，这就是我们平时所说的“关键的时候掉链子”。其实政府也有这种“应激反应”：正常情况下，各个部门、各个机构各行其事、各司其职，正常有序地运转，社会安全稳定地发展，人民安居乐业地生活。但是一旦出现了威胁到公共安全的突发事件时，政府应该采取何种措施及时判断和应对危机？ＳＡＲＳ的突然爆发考验的正是我们政府的“应激反应”管理水平及能力。对政府来说，强有力的指挥措施，各部门、各机构的协调配合、统一高效的行动，以及积极稳妥地组织社会各方面力量开展切实有效的工作，是成功应对突发事件的首要条件。突发事件是针对公共安全的，影响面广，涉及人数众多，仅凭一个部门的努力不可能有效扼制事态的发展，在正常情况下办事的方式和手段，甚至是程序可能都会有所变化，这时候政府的权威性和整体协调能力至关重要。问题在于平时是否有应急机制与预案机制，是否有应对训练，对此公众普遍接受了没有。 城市现代化必须建立并强化综合性的城市灾害应急管理体系，这是城市建设中必须面对的长期任务。计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统。表面看起来各司其职的城市灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时，既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用兵一时”的被动局面。因此，要尽快开展城市灾害资源的整合，政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成城市灾害应急管理的合力。具体讲：（１）确立全社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高城市的灾害应急管理能力；（２）从城市社区抓起，建立多层次的城市灾害管理和救援体系，制定科学的应对各种极端事件的紧急预案；（３）强化城市重点灾害源的管理，在关注以往发生过的地质灾害、气象灾害、生态环境灾害的同时，要特别注意应对信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌等新的灾害源，重点放在综合灾害的防治上。（４）政府必须建立固定的对付突发事件的应急中心和协调机构，组建抢险救灾的专业队伍。应对各种灾害和突发性事件，要有各种相应的预案，并建立相应的救援体系，平时要有一定的训练和演习，做好必要的物资准备，做到有备无患。要对国民进行安全教育，通过各种媒体普及救灾和自救知识，增强抗灾救灾的意识，一旦碰到突发事件，做到听从指挥，临危不乱。要在观念上变灾害的抢救为灾害的预防，并在组织机构上确保以预防为主，同时要通过立法保证各部门之间的协调配合。特别要注意对灾害的动态评价评估工作。今天ＳＡＲＳ灾害，明天会怎样，一定要有一个最大危险状态的分析，以预防不测。 启示二：国家应尽快立项编制各级的综合防御突发事件的法律法规 应该讲，到目前为止我国尚缺少最高层次的国家减灾基本法，在城市灾害层面上也缺少《城市防灾法》，对于正全力建设２００８年奥运会的北京而言，也迫切需要《北京城市防灾条例》。正是基于如上背景，建议从北京城市现代化与可持续发展的需求出发，提出加强综合减灾立法的科学思考。ＳＡＲＳ在我国的传播不仅是对我国政府危机干预能力的一次考验，也是对我国相关的法律法规的一次考验。国务院常务会议已要求从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行。这表明我国政府在全力以赴动员做好防治非典型肺炎工作的同时，已未雨绸缪着手应急反应机制的法制建设。这对政府在第一时间内组织、动员和使用各种力量和手段，最大限度地减少和防止这类事件造成的损失和不利影响，都将起到关键的作用。 从灾害立法上看，日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算在国民收入的５％左右，目前日本拥有各类防灾减灾法律近４０部，其中最具代表性的是１９４７年制定的《灾害救助法》及１９６１年制定的《灾害对策基本法》，由于其法律体系完善，有效地保障了日本减灾事业的发展。美国是一个减灾法规更加完备的国家，从全国减灾角度看１９５９年制定了《灾害救济法》，１９６６、１９６９、１８７４年先后做过修改，每一次修改，实际上都是扩大联邦政府的救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作。美国全国性的各类防灾法律有近百项。 必须指出，美国、日本、英国、瑞典、澳大利亚等国都在减灾法规中明确规定城市防灾的地位及作用，并就城市气象、地震、地质、火灾及特重大意外事故，公共安全（含中小学生安全等）设有法律，对此值得国人学习并借鉴。我国近５０年的减灾立法虽开始步入法律轨道，但差距颇多，应予以充分关注的问题是（１）缺乏国家减灾的根本大法《国家减灾基本法》；（２）现在及未来防灾总体部署中需要法律调整的关系尚未进行；（３）现行多数单灾种（防震减灾、防洪法、消防法、安全生产法等）法律覆盖面单一，没有综合减灾思路，往往易造成投资的重复建设及浪费；（４）从全球看城市防灾呼声强烈但我们尚未开展城市防灾立法研究，致使当今中国城市综合减灾体系建设形同虚设，甚至不少大中城市总体规划中的防灾减灾内容无法落实。由于缺少防灾减灾意识，国家《城市规划法》的主要条款中也基本上未涉及城市综合减灾规划及预案等内容；（５）北京城市减灾近年来之所以时有漏洞，在于现在法规尚不能保证城市防灾减灾从规划设计、管理体系、人员调动的落实，而所有这些都赖于《北京城市防灾条例》的出台。 从危机事件立法上看，进一步讲，发达国家对重大自然灾害和突发事件的处理一般沿用战时应急标准。 比如美国全国紧急状态法。美国联邦政府于１９７６年颁布。该法规定，当出现联邦法规定的可宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之失效。再比如瑞士联邦民防法。瑞士联邦议会于１９６２年３月２３日颁布施行。该法规定，民防是国防的一个组成部分，民防的目的是采取措施，抢救人员和保护财产。联邦成立民防局，作为从属于联邦司法警察部的执行机关。民防主要包括，对居民进行战争危险和防护可能性的教育；防止使用原子、生物和化学武器；保护极其重要的财产和有文化价值的财产；照顾伤员、残疾者和病人；帮助无家可归和贫困的人等。 启示三：城市突发事件呼唤《北京城市防灾条例》 建立和健全可持续发展观指导下的《北京城市防灾条例》是城市灾情的客观要求。笔者认为，这一主题首先应成为各级决策部门、各级人民代表大会关注的重点。减灾是一项十分复杂的社会系统工程，为了减轻灾害造成的损失，除了加强灾害预报、预防、应急抗灾行动和救护工作外，还要用法律手段统一规范人的行为和活动，限制人的不安全行为。减灾是全民的事业，必须充分发挥各级政府在减灾中的主导作用，另外还需要用法律手段调整和协调国家、企事业单位、社会团体及个人在减灾工作中的关系，明确各级政府及主管部门在减灾工作中的职能、权限、责任和义务，把减灾工作纳入法制的轨道。因此，立项编制好《北京城市防灾条例》必须明确并处理好如下问题： １．《北京城市防灾条例》要突出减灾体制改革的思路。应该看到，我国及北京市现行减灾体制是在计划经济条件下建立起来的，它不仅不能适应市场经济的要求，更无法满足减灾形势的需求。其症结是，减灾管理特别是应急管理不具备系统性，政出多门、令不一致，无法实现减灾资源配置的整合优化及灾害损失的最小化。现行的减灾工作制度不规范，制度建设落后于减灾工作的实际需求，投入产出的减灾效果不明确等。对此，当务之急是要靠《北京城市防灾条例》的力度，协调各级关系，确定以综合减灾为基点的减、抗、救、治相结合的战略方针，整合分散的安全防灾资源，发挥总体效能。 ２．《北京城市防灾条例》要突出综合减灾的系统观。现行城市灾害管理主要包括灾害的预防、预警、抗灾、救灾、恢复重建等任务，是一项复杂的防治工程。提高北京减灾管理水平，重在《北京城市防灾条例》的发布。通过条例，可把减灾单位工程的关键环节、基本框架、主要内容、对策措施等的《城市防灾法》的形式确定下来，以使城市减灾行为有法可依。系统地讲，《北京城市防灾条例》至少应有以下内容：（１）设立全市具有立法权等的立法机构，全面部署北京市减灾规划中的所有事宜；（２）实施跨区县、跨部门的灾害信息管理系统；（３）加强灾害经济学研究，不仅主动建立固定的救灾储备金体系、管理好减灾经费，还要有创新的启动灾害保险机制；（４）用《条例》约束北京大中型工程建设项目全过程的安全风险评价等。 ３．《北京城市防灾条例》要突出创新思维。防灾减灾的创新有多重含义，不但要有创新的思想，用创造性的思维方法去思考减灾问题，还要有创新的实力。（１）减灾无国界，是不分地域、民族和信仰的人道主义行为，全面理解并融入减灾全球化就必须掌握大的思路；（２）走科学减灾之路，重在对灾害的发生规律、灾害成因多特征进行深入研究，这些制度及内容有赖于《条例》予以肯定；（３）没有基础理论，减灾科技就失去支撑系统，反之，没有经济基础及产业调整，减灾将永远是“空中楼阁”无法应用。所以在开发医治ＳＡＲＳ灾害药品的同时，也应将国家总体的开发减灾产业视为当务之急，这是对防灾减灾的创新；（４）中国加入ＷＴＯ转变政府职能是迫切任务，更应提高公务员应对灾变的决策水平，有助于提高公众安全防灾的应对能力。(金 磊)