对近期建设规划编制意义与方法的探讨

　　近期建设规划是加强城乡规划监督管理的重要环节，是实施城市总体规划目标的重要手段，是对近期建设项目的引导和控制，是对城市建设的发展进行自始至终的指导和调控。近期建设规划伴随着总体规划而产生，产生之初便被寄予了很高期望，但在当前城市快速发展的新形势下，近期建设规划又被赋予了更加丰富的内涵。能否科学合理地编制近期建设规划固然重要，但能否严格按照规划稳步实施才是解决问题的关键，因此，需要在理论和体制方面给予更多的关注与支持。 　　本文在对近期建设规划编制现实意义认识的基础上，试图从近期建设规划编制方法上进行深入的研究和探讨，为近期建设规划的科学编制提供新的思路。 　　近期建设规划编制的现实意义 　　完善城市规划体系的需要。我国现行的城市规划编制体系一般分为城市总体规划和详细规划两个阶段。总体规划是对城市性质、规模和发展方向进行研究，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，其编制内容从宏观到微观，涉及城市建设的方方面面，内容繁杂。从编制时间看，总体规划从编制到审批周期过长，大城市一般需要4~5年的时间，明显滞后于规划管理的需要；从编制内容看，总体规划往往是20年后城市建设的“理想蓝图”，是以预测20年后的人口规模框算20年后的建设用地规模，对每个阶段城市建设发展重点难以提出科学的安排，即使有近期建设规划专门的章节予以阐述，也仅仅是根据近期发展的人口规模安排用地规模，对城市近期发展重点缺乏科学的论证与评估；从编制结果看，在当前市场经济大潮和城市快速发展的冲击下，总体规划已难以应对不断变化的新形势。基于这种情况，需要将总体规划提高到结构和战略的层面，更加宏观与原则，而近期建设规划则根据总体规划的目标制定实施总体规划具体的近期安排，并对总体规划的实施效果做出跟踪、应对和判断。由于近期建设规划期限一般为5年，在一定意义上压缩了研究范围，缩短了编制周期，可以更加及时有效地指导城市建设。滚动编制近期建设规划有利于将建设单位的建设意图与政府发展方向、发展重点相结合，协调多方利益达成共识，并通过对近期建设项目及土地供应的控制，有力地引导城市建设的发展方向，变被动管理为积极主动的引导。近期建设规划在规划管理过程中既坚持了总体规划提出的长远目标、整体构想，确保了实施的严肃性，同时又充分考虑了现实条件，兼顾各方利益，并根据实施情况及时反馈修正，确保了规划的灵活性，使规划编制与规划管理紧密结合。近期建设规划的编制既有效解决了总体规划分阶段发展的问题，又妥善解决了五年内城市近期发展时序的问题，它的编制与实施对完善我国城市规划体系无疑将是一个有力的推动。 　　发挥宏观调控作用的需要。近期建设规划有利于发挥市场经济条件下城市规划对社会经济发展宏观调控的作用。近期建设规划在国民经济和社会发展五年计划总体目标的指引下，根据现有环境和财力条件，进一步明确城市发展重点，并以解决城市发展面临的实际问题为出发点，确定近期城市建设目标、重点发展区域，主要做好城市基础设施等公益性用地和建设项目的安排，对城市发展方向、空间结构、重大基础设施的建设起到积极的引导与控制作用。在当前投融资渠道不断拓宽的情况下，在明确了新一轮城市发展方向和重点并取得社会广泛认同后，政府的有限投资往往起着关键的引导与示范作用。合理均衡的投资不仅要求运用政府自有资金进行市政基础设施和公共设施的配套，更重要的是运用市场经济的推力，引导社会资金参与投资。在近期建设规划中通过对基础设施建设项目的明确，将有力地引导城市建设资金的投入，通过基础设施的建设带动周边区域的发展，从而实现土地资源的优化配置和城市合理的发展方向。 　　加强城市规划监督管理的需要。近期建设规划可以理解为政府对于城市建设工作的行动计划，是对“近期开发边界”科学合理的制定，是对即将开展项目的统筹安排。规划一旦确定，对政府的工作就形成了一种约束，用以指导城市建设有计划有步骤地实施。近期建设规划向社会公布以后，政府的工作就可以随时接受群众监督，确保具体建设项目在一定期限内逐一落实，把握有限的城市建设资金合理的流向，有效地避免城市建设“遍地开花，飞毯式的开发方式”，杜绝城市建设的随意性，增强城市规划的连续性。 　　近期建设规划编制的工作体系 　　近期建设规划编制应进一步制度化、规范化。近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，应作为政府部门常规性的工作，并在规划编制机构、编制内容上使之制度化、规范化。近期建设规划应与城市国民经济和社会发展五年计划的编制周期相一致，同步编制，互相协调，将计划确定的重大建设项目在城市空间中进行合理的安排和布局。近期建设规划应由城市规划行政主管部门负责组织编制，为加强规划实施、审批时效性，缩短规划审批周期，由市政府审批，并在审批前征求同级人民代表大会常务委员会意见，使之具有法律效用。 　　近期建设规划应滚动编制并制定年度实施计划。近期建设规划应以上一轮规划和实施的内容为基础每隔五年滚动编制，同时制定年度计划，改变过去在编制总体规划时仅编制前五年的近期建设规划的状况。在编制近期建设规划与年度计划时，应通过对上一轮五年近期建设规划及年度计划执行情况的回顾和检讨，对近期建设规划所制定的指标以及建设项目的实施情况进行总结和分析，根据社会发展的新情况，及时调整城市建设的重点，补充今后五年的建设思路和发展安排，不断修正实施总体规划的策略和内容，使新一轮近期建设规划更加贴近现实，更具实际指导意义。 　　建立和完善年度建设用地规划许可预申请制度。建设用地规划许可预申请制度是建设单位就具体建设项目向城市规划行政主管部门预先提出用地申请，规划部门在统筹考虑市政基础设施和城市重点项目建设用地规划后，会同有关部门科学合理地确定下年度土地供应计划的一项制度。它的建立将是对我国城市土地供应与管理策略的一项重大改革，是城市建设规划有计划地使用土地在制度上的有力保障。建立年度建设用地规划许可预申请制度，包括确定由政府公共投资的城市基础设施、公共服务设施的建设计划，以及城市未来五年内用地需求和公共设施需求情况，明确需求总量和建设区位，为科学制定近期建设规划和年度计划提供依据。 　　建立近期建设规划实施评价体系。近期建设规划评价体系包括定性分析和定量分析两部分，定性分析是对近期建设规划实施情况的检讨与回顾，包括对项目投资来源、建设情况、实施效果、经验和问题进行全面总结。定量分析是选取有代表性的指标，将其量化，从而直观地反映近期建设规划完成和实施情况。建立近期建设规划实施评价体系是编制近期建设规划的重要组成部分，它是决定能否科学制定下一轮近期建设规划的首要环节，有利于不断修正城市发展目标，明确发展重点，将规划与管理有机结合起来，形成一个互动的“反馈环”，起到引导、反馈和检验的作用。 　　建立近期建设规划基础数据库。近期建设规划是个复杂而综合的系统，编制近期建设规划需要大量的基础信息，如国民经济发展水平、人口增长情况、行政区划的调整、城市发展历史资料等诸多内容，而滚动编制近期建设规划本身也会产生大量的规划数据，如用地规模、基础设施建设项目、建设情况、各种建设指标等，将这些数据合理分类，编码，建立数据库，这既是规范近期建设规划编制程序的要求，同时也为编制下一轮近期建设规划提供科学的依据和参考。 　　深入编制相辅助的专题规划研究成果。近期建设规划是对城市近期建设项目的安排，而某些重大项目的建设有可能会对城市产生深远的影响，它不再单单是个简单的用地布局的问题，它需要从更为宏观的层面进行深入的论证与研究。另外，近期建设规划更强调规划的阶段性与连续性的操作特征，对某些项目的建设并不是在近期内就可以完成的，如地铁建设形成网络，发挥最大的综合效益往往需要几十年的时间，这就需要以长远的眼光合理确定建设时序，明确优先解决和需要重点解决的问题，以专题研究成果的形式为总体规划有步骤地实施提供支持。(王蒙徽 胡显文 孙翔)