论文物保护与旅游开发利用之间的关系

近年来，一些地方为了发展旅游业，促进地方经济的发展，擅自改变文物单位的管理体制，将原本由政府实施保护与管理的文物单位转移到旅游企业开发经营。有的以“合署办公”的形式将文物单位纳入旅游企业，有的直接将文物单位并入旅游公司，有的将文物单位的门票划入旅游企业，有的干脆将文物单位作为资产对国内外进行招标和租赁经营，有的甚至欲将文物单位作为普通资产上市。尽管表现形式不一，但实质都是一样的，即以所谓“所有权和经营权分离”的名义，将文物资源作为普通资产纳入到企业进行市场化经营。 

　　一石激起千层浪！这一现象引起了社会各界的广泛关注和议论。尤其在文博界、社科界、建设部门、环保部门和旅游、国资部门中，引发了一场激烈的争论，两派观点针锋相对： 

　　以地方政府和旅游部门为代表的一派普遍称好。他们认为，只有将文物单位纳入旅游企业，将文物的所有权和经营权分离，运用市场经济手段对文物资源进行市场化经营，才能促使文物资源优势向旅游产品优势转化，才能实现文物事业和旅游产业的共同繁荣。只要规划合理，合同规范严格，不会影响文物保护，只会给文物保护带来更大益处。 

　　以社科、文化和文博界为代表的一派则持坚决反对态度。他们认为，以所谓“所有权和经营权分离”的名义，将文物单位的文物管理权部分或全部转移给旅游企业，甚至将文物作为一般实物资产租赁、承包和上市，是严重违反文物保护法的行为，是违背文物工作规律的行为，将对文物事业造成难以估量的破坏性结果。因为一旦文物单位被纳入旅游企业，就会把文物的所有权、管理权、处置权与经济利益挂钩，就会因不当开发或过度使用对文物及其环境氛围造成破坏。因此，绝不能急功近利，以损害或牺牲文物为代价，换取地方经济局部的、暂时的发展。 

　　自1997年以来，这场争论一直在继续。2001年7月，文化部和国家文物局向各省、直辖市、自治区文化（文物）行政部门下达了《关于禁止擅自改变文物保护单位管理体制的通知》。2001年10月，由国家计委牵头，国家文物局、旅游局、建设部、环保局和林业局等八大部委组成的联合调查组专赴陕西就此问题进行调研，各方未达成统一意见。2001年12月，由中国社会科学院、联合国教科文组织中国委员会、建设部和国家文物局主办，中国社会科学院环境与发展研究中心承办的“改进中国自然文化遗产管理”国际会议也对文化遗产的旅游开发、保护与管理问题进行了初步探讨，也未能形成共识。但另一方面，在实践中，受经济利益的驱动，在地方政府的主导下，文物单位被纳入到旅游企业的现象却大有愈演愈烈之势。2001年四川宜宾兴文石海景区、福建金湖风景区、湖南国家级历史文化名城凤凰城、安徽全国重点文物保护单位屯溪老街等一批重点文物点被纷纷出让和租赁，时间长的达50年之久。有识之士忧虑地感叹：文物保护陷入了越来越被动的局面！如何处理文物保护与旅游开发利用的关系已成为我国经济文化发展中迫切需要解决 的一个问题。 

　　两派观点之所以差距大且始终不能达成基本共识，其根本的原因在于各自考虑问题的角度和利益取向不同，未能顾及事物的全面性和合理性。对地方政府和旅游企业而言，着眼点是经济利益，为了谋求地方利益和经济利益，自然倾向于对文物资源进行市场化开发经营。毕竟一个兵马俑博物馆一年一个亿的门票收入远远超过若干个中等企业的收入，且投入少见效快。对文物管理部门和文物单位而言，着眼点是文物的保护，其基本职责是有效地保护好文物，而且“所有权和经营权分离”的做法直接冲击着整个文物事业的基础，如文物单位的公益和非赢利性质、文物工作的宗旨、文物工作的基本方针和原则、文物工作的管理体制以及文物的所有权、管理权和处置权等。 

　　因此，要克服目前这种公说公有理，婆说婆有理的无休止争论局面，首先必须确立一个合理、公正的评判标准。只有在具备这样一个标准的前提下，才能评判事物的是非曲直，才能探求文物保护和旅游开发利用如何良性互动和有效合作机制。这个评判标准应该包括 

　　法律、可持续发展理论和国际文化遗产保护和利用的原则。 

　　一、 依法处理文物保护和旅游开发利用的关系 
　　
　“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是社会主义法制的基本原则。有法可依是确立和实现社会主义法制的前提，有法必依是社会主义法制的中心环节，执法必严和违法必究是社会主义法制的切实保证。因此，国家制定了法律，就必须按照法律办事，它要求一切国家机关、政党、社团、企事业单位和一切国家工作人员及所有公民，在各项活动中都要依法办事，不得违背法律的规定。同样，在处理文物保护和旅游开发利用上，依法行事这一点是不容置疑的。 

　　为了保护我国珍贵的历史文化遗产，建国以来，尤其是改革开放以来，我国政府颁布了一系列文物保护方面的法律和法规。这些法律法规反映了我国文物保护工作的客观规律，是协调和处理文物保护工作中各种社会关系的基本准则。 

　　《中华人民共和国宪法》第22条规定：“……国家保护名胜古迹、珍贵文物和其它重要的历史文化遗产”。文物是国家重要的文化财产，受到我国根本大法——宪法的保护。任何侵占或破坏文物的行为都是触犯法律的行为。 

　　《中华人民共和国文物保护法》第4条规定：“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑、古建筑、石刻等，除国家另有规定外，属于国家所有。国家机关、部队、全民所有制企业、事业组织收藏的文物，属于国家所有”。这表明只有作为所有权主体的中央人民政府才具有对文物行使占用和处置的权力，地方各级人民政府无权对国家所有的文物进行占有和处置，企业机构更无权对国家所有的文物进行占有和处置。出于地方利益、集团利益，擅自将文物作为一般实物资产出让或转让经营，实质上是一种侵犯国家所有权的行为，是一种变相化国有为地方所有，集团所有的非法行为。失去了对文物的占有和处置权，国家所有权实际上就成了一句空话。 

　　《文物保护法》第15条对全国重点文物保护单位的利用有明确规定：“全国重点文物保护单位如果必须作其他用途，应经省、自治区和直辖市人民政府同意，并报国务院批准”。可见，全国重点文物保护单位作其他用途有两个前提：一是“必须”，二是“省级人民政府同意并报国务院批准”，否则不能用作其他用途。显然，追求经济利益的行为不属于“必须”的范畴，即使是，也须履行国务院审批的程序。 

　　《文物保护法》第11条规定：“文物保护单位和保护范围内不得进行其它建设工程。……在全国重点文物保护单位范围内进行其它建设工程，必须经省、自治区、直辖市人民政府和国家文化行政管理部门同意”。这表明，任何企事业机构在未征得省级人民政府和国家文物局同意的情况下，不得在保护范围内建设商业设施、营运设施和娱乐设施等。一些企业在非法获取对全国重点文物保护单位经营管理权后，为追求经济利益，在保护区内搞开发经营，建索道、宾馆、商店和娱乐场所，是一种违法行为。 

　　《文物保护法》第3条规定：“国家文化行政管理部门主管全国文物工作”。《文物保护法实施细则》第3条规定：“《文物保护法》第3条规定主管全国文物工作的国家文化行政管理部门是指国家文物局。国家文物局对全国文物保护工作依法实施管理、监督和指导。地方各级人民政府依法保护本行政区内的文物。……各级文物行政管理部门管理本行政区内的文物工作”。可见，国家以法律形式授权国家文物局和地方各级文物行政管理部门行使对文物的管理权，地方各级人民政府无权超越国家的授权，擅自改变国家统一的文物行政管理体制，无权剥夺或变相剥夺各级文物行政管理部门和文物单位的文物管理权。以所谓“所有权与经营权分离”的名义，不论是出让经营、门票划向企业还是合署办公，其实质就是将文物单位置于企业领导之下。在已实施所有权与经营权分离的文物单位，普遍出现的问题是：掌握文物景点经营主导权的是旅游企业，原有的文物保护机构或名存实亡，或成为旅游企业的附庸，虽然名义上有所谓的“监督权”和“合署办公”，但实际上已丧失了文物的管理权，特别是失去了文物管理的财权、人事权，文物保护、研究和宣传教育工作被置于次要的地位。显然，这是一种非法改变国家统一的文物行政管理体制，剥夺文物行政管理部门和文物单位文物管理权的错误行为。 

　　《文物保护法》第1条规定：“为了加强国家对文物的保护，有利于开展科学研究，继承我国优秀的历史文化遗产，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明，特制定本法”。1997年国务院颁发的《关于加强和改善文物工作的通知》规定：“要在有效保护，加强管理的前提下，充分发挥文物的社会教育作用、历史借鉴作用和科学研究作用。文物的利用必须服从和服务于社会主义精神文明建设的需要，坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一。要为公益性文物、博物馆事业单位创造有利于把社会效益放在首位的环境和条件……地方各级人民政府特别是文物比较集中地方的人民政府，在把文物作为地方优势加以利用的同时，要防止因单纯追求经济利益而损害文物的做法。重大的文物利用项目要事先进行充分的科学论证，严格履行审批手续，避免对文物的破坏性利用”。上述规定阐明了三项基本原则：一，文博事业属于社会主义公益事业，不能以赢利为目的，而应把社会效益放在首位；二，文物工作的根本宗旨是继承我国优秀的历史文化遗产，充分发挥文物的社会教育作用、历史借鉴作用和科学研究作用，文物工作必须服从和服务于社会主义精神文明建设的需要；三，防止因单纯追求经济利益而损害文物的做法，重大文物的利用项目事先要进行充分论证，严格履行审批手续。但是，在实施所有权与经营权分离的文物单位，普遍出现的问题是：在将文物单位并入旅游企业或出让、租赁给旅游企业之前，既没有进行充分的论证、征求各方尤其是文物部门的意见，也没有严格履行必要的审批手续。掌握文物景点经营权的旅游企业缺乏文物保护的责任心，缺乏文物保护的专业知识和法律知识，追求经济利益最大化成为旅游企业的首要目标，一切向钱看，提高门票价格，超限度接纳游客，大搞商业和营运建设，千方百计地榨取文物资源的经济价值。这显然是违背文博事业公益性质，违背国家发展文博事业的根本宗旨的错误行为。 

　　1992年，党中央和国务院提出了“保护为主，抢救第一”的文物工作方针。1997年，国务院发布的《关于加强和改善文物工作的通知》中重申：要坚持“保护为主，抢救第一”的方针和贯彻“有效保护，合理利用，加强管理”的原则。这一文物工作的基本方针和原则是对我国建国以来文物工作实践经验的高度概括，反映了我国文物工作的客观规律，是我国新时期文物工作的基本指导思想。在利用文物资源，促进地方经济发展，尤其是促进当地旅游经济发展时，各级地方政府都必须严格遵循国家统一的文物基本方针和原则。以所谓“所有权与经营权分离”的名义，把文物作为普通旅游资源，按市场经济规律，让企业经营，或出租或承包，必然因企业追求利润最大化而对文物景点进行过度开发，导致对文物及其环境风貌的破坏。指望某个利益集团在“保护中开发”，愿望是好的，但显然是靠不住的。如此，我国文物工作的方针和原则就难以得到保障。 

　　二．以可持续发展理论来协调和处理文物保护与旅游开发的关系 

　　当今，可持续发展理论正成为世界各国制定经济社会发展战略的主题思想依据。1994年国务院颁布的《中国二十一世纪议程》中明确指出：要在经济社会发展中实施可持续发展战略的要求，并将良渚文化等文物保护单位纳入了二十一世纪议程。 

　　在文物的保护和利用中实施可持续发展战略，是由文物的特点所决定的。文物是人类历史发展过程中遗留下来的遗物和遗迹，作为漫长历史文化长河中同类物品中的幸存者，可以说是万劫余生，作为千万分之一流传下来的。文物不同于一般的旅游资源，他具有脆弱性、历史性和不可再生性等特点。文物大多经历了一定的历史岁月，经历了长时间的自然侵蚀和人为损坏，是一种脆弱的极易损坏的物品。要想其长久保存下去，需要我们的精心呵护，经不起人为的折腾和自然的侵蚀。文物都是一定历史时期人类活动的产物，不同程度地蕴涵着当时社会政治、经济、文化和习俗等诸多方面的信息。正因为如此，我们说文物是一种历史信息的载体，具有博大精深的历史文化内涵，具有重要的历史、艺术和科学价值。对今人和后人来说，它是一份宝贵的文化财富，其价值主要体现在供人研究、教育和鉴赏上，比较而言，作为旅游资源的经济价值则是其次的。文物的历史性又决定了文物是独一无二的、不可再生和不可替代的。文物是历史文化遗产，每处古迹、每件文物都有自身产生的特定的历史和社会背景，都包含特定的文化内涵和历史信息。惟其如此，文物的损失是绝对的损失，损坏一件就永远失去一件，就永远少了一份历史记忆，就会造成文化遗产不可逆转的枯竭，所以，文物更显其珍贵。此外，文物不仅是一个国家和民族珍贵的文化财富，也是全人类珍贵的文化财富；不仅是当代人的宝贵财富，也是后代子孙的宝贵财富。为全人类和后代子孙保护好文物，是我们义不容辞的义务和责任。 

　　因此，在处理文物保护和旅游开发利用的关系上，我们必须确立可持续发展的思想，即要以保护为主，旅游开发利用为次；以长期利益为重，应照顾到代际公平，发挥文物的永续作用，绝对不能急功近利，竭泽而渔；以国家和全民族利益为重，而不能只顾地方利益和集团利益；以发挥文物的社会效益为重，而不能为了单纯追求经济利益，千方百计地榨取文物的经济利益。 

　　以所谓“所有权与经营权分离”的名义，将文物交给旅游企业经营，就容易造成企业为追求利益最大化，不顾文物的特点，对文物资源采取急功近利、杀鸡取卵式的开发利用。虽然能求得一地一时经济的繁荣，但最终必将导致对文物的损坏，甚至破败和消失，所付出的成本代价是无法用金钱所能估量的。 

　　三．借鉴国际文化遗产保护与利用的原则处理文物保护和旅游开发的关系 

　　保护文物就是保护人类文明，这是国际社会的共识。世界上一些先进国家和国际组织在长期的文物保护的实践中，积累了许多成功的经验，形成和制定了一些重要的原则、惯例和工作方法。虽然我国是个文化遗产大国，但我国的文物保护起步晚、底子薄、水平低，与国际先进国家相比，尚存在较大距离。因此，在处理文物保护和旅游开发利用关系时，我们应该积极借鉴国际社会的成功经验、原则和方法。通过对意大利、西班牙、法国、希腊、埃及、美国、日本等国和联合国教科文组织、国际古迹遗址理事会、国际博物馆协会等国际组织在文化遗产保护和利用方面的原则、规章和惯例的初步研究，如下原则是值得我们借鉴和参考的： 

　　不论是发达国家还是发展中国家，都视本国本民族的文物为自己的珍贵文化遗产，将之纳入国家法律的保护之一。一切保存在其领土、内河及领海之内的文物，概为国家所有。不经特许，不得侵占，不得挪作它用。 

　　对文化遗产的保护应采取综合措施予以保障，包括立法、财政、行政措施、专门机构、处罚、奖励、教育计划和修缮等。 

　　对文化遗产的保护应该是预防性的，预防性措施旨在保护文化遗迹和遗址免受可能威胁它们的各种危险，如在遗产保护地修建各种公私建筑、道路、广告牌、电杆电线，采矿和砍伐森林，营建商业和娱乐设施等。 

　　对重要历史文化遗产应通过公布名录，划定保护区进行特殊保护，即对文化遗址采取“大保护”的做法，将遗址及其环境的真实性、原初性和完整性全面保护起来，融人文历史与自然景观于一体。 

　　要以审慎的态度对待文化遗产。文化遗产是无法估价的，它能给当地带来声誉和机会，保护好了，它就能成为一个长期的收入来源；草率行事会把文化遗产永远破坏，其损失将是不可逆转的、无法估量的。 

　　开放文化遗产有利于本地、本国旅游业的发展，促进其社会经济的发展。但另一方面，也要正视旅游业给文化遗产带来的日趋严重的负面影响。人满为患，在文化遗产地周围迅速兴起的商业和娱乐设施正在破坏遗产的环境氛围，危及遗产本身，蚕食文化遗产，使其日益败落、毁灭。在制定文化遗产旅游政策和规划时，文化遗产的保护享有优先权。 

　　文化遗产具有脆弱性、不可再生性和唯一性，一旦破坏，就永远无法挽回。因此，文化遗产管理者、旅游经营者和游客对文化遗产的保护负有伦理上和法律上的双重责任。 

　　博物馆是为社会及其发展服务的公益性机构，不能以赢利为目的。博物馆的商业性活动不能违背博物馆的基本宗旨，不能有损博物馆的信誉，不能有损作为公众信托的博物馆藏品的质量。创收应给博物馆带来财政收入但又须符合其公益和非赢利性质。 

　　以上述国际文化遗产保护与利用的原则来审视所有权与经营权分离的现象，我们不难发现：将文物单位纳入企业经营是一种有悖国际文化遗产保护与利用原则的做法，至少是一种鲁莽草率和不负责任的做法，将给我国的文化遗产留下严重的隐患。 

　　综上所述，以所谓“所有权与经营权分离”的名义，将文物单位和文物资源转移到旅游企业，进行市场化经营，是违背我国文物保护法规、可持续发展理论和国际文化遗产保护和利用原则的错误行为。 

　　这种错误现象反映了发展经济的过程中一种典型的急功近利、短视贪财的观念，也反映了一种地方利益主义。这种错误现象之所以发生，往往是由于地方政府主导的结果。地方政府以经济建设为中心，在地方利益和经济利益的驱动下，往往倾向于对文物资源进行市场化开发经营；又因为是地方政府主导的产物，致使这种错误一时难以纠正。为了保护祖国珍贵的历史文化遗产，为了国家和全民的利益，也为了子孙后代的长远利益，希望有关地方政府不要急功近利，以损害或牺牲文物为代价，换取一地一时经济的发展。