巴基斯坦：南亚大地震

　　2005年10月8日, 巴基斯坦和印度北部地区发生里氏7.6级地震, 震中位于巴基斯坦首都伊斯兰堡东北部95公里处的山区。地震灾区的建筑多为砖石、混凝土建筑, 抗震能力差, 共造成7.9万人死亡。阿扎德、加木与克什米尔地区84％的房屋、巴基斯坦西北部边境各省36％的房屋被毁, 医院、学校、政府大楼全部垮塌或严重受损, 地震及地震引发的滑坡导致道路、桥梁中断, 供电、供水受到破坏, 300多万灾民缺少基本生活资料, 过冬帐篷、药品、食物、水和卫生设施奇缺。

　　巴基斯坦政府在南亚大地震的恢复重建中特别强调以公众权利为基础, 突显非歧视性原则, 其重要措施是：

　　第一, 关注最为脆弱的群体。地震使妇女、残疾人、儿童、老人、无家可归者等群体的脆弱性增强。在地震伤亡者中, 妇女、儿童占据了很大的比例。巴基斯坦政府提出, 要使恢复重建的举措可为特殊的弱势群体所接受, 并体现降低弱势群体脆弱性、改变其弱势地位的内涵, 避免因性别、民族、宗教信仰、年龄、社会地位等因素出现歧视行为。
　　第二, 恢复地方政府的行政能力。为了使社会在有效的制度、政策和法律框架下快速运行, 地方政府的行政能力必须得到恢复。南亚大地震恢复重建还特别强调赋予社区以权力, 查找导致社会易于受灾的根源和脆弱性, 将未来灾害可能造成的损失降到最低。

　　第三, 重新安排社会公众的生活。南亚大地震的恢复重建强调使受灾人口迅速重新投入经济活动, 其目的是：通过提供住宅、恢复基本服务、创造就业机会, 重新使社会公众的生活得到保障。这有助于社会公众实现自力更生, 避免过度依赖。

　　第四, 捍卫人类发展的成果。不断发生的灾害使人们在脱贫及发展方面所取得的成果受到抵消。恢复重建必须迅速恢复灾区的正常生活秩序, 减轻灾害风险, 避免脱贫地区重新返贫。 　第五, 减轻灾害风险。恢复重建意味着将政府专注的焦点从挽救生命转移到恢复生计, 有效地防止灾害的再度发生,并谋求未来的发展。在恢复重建的过程中, 房屋及基础设施的建设必须要具有抵御地震及其他自然灾害风险的能力。此外, 社区和政府还要开展减灾及准备活动, 关注环境的恢复与保护, 因为地震灾区的植被受到了严重的影响。

　　第六, 吸纳公民社会及私有部门的参与。除了政府及国际社会的努力之外, 来自灾民、灾民亲属以及其他渠道的私人投资都是恢复重建过程中的补充性投入。私人投资还可以设立小型保险、小额贷款, 创办小型企业。政府动员企业界参与灾后的恢复重建。此外, 来自非政府组织、政党、宗教团体和青年组织的志愿者也投人了南亚大地屁的恢复重建之中。

　　第七, 实现自食其力与自给自足。受地震灾害影响的社区全过程地参与恢复重建。南亚大地震恢复重建规划的制订基础是对灾区公众需求和能力的参与式评估, 充分调动了地方的资源和潜能, 使人们围绕恢复重建的次序达成共识。

　　第八, 强调透明与贵任。公正的司法制度和独立的监督系统是确保透明的关键。南亚大地震的恢复重建注重信息和沟通战略。灾民可以了解恢复计划的总体设计、时间进度、权力、技术援助资源, 并有合理的诉求表达渠道。由于灾区文盲率较高, 社区和宗教领袖、教师、非政府组织积极参与恢复重建, 并通过广播等媒体向灾区公众传递相关信息。

　　第九, 推动权力的分散化。恢复重建的规划、实施与监督尽可能地贴近灾区公众。分散化是联邦、省、地方分担责任的重要方式, 也能够将灾害风险削减工作纳入政府的基本职能。恢复重建的任务应该落实到最基本的社会层面, 调动地方参与的热情。

　　第十, 建立协调机制。南亚大地震的恢复重建延续了在应急阶段建立起来的信息交换与协调机制。政府、市民社会、慈善机构等力形成有效的对话和沟通机制, 不断达成共识。这样, 恢复重建的先后次序就能正确确定, 政策的一致性就能得到保障, 也就避免了不均衡发展和因此而导致的社会矛盾。

　　本文节选自《国外地震灾害恢复重建的经验与借鉴》〔国家行政学院学报　2008（5）：97－100〕