【会议回顾】UP前沿论道 | 城市韧性评估与规划

党的二十大报告强调，“把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程”；同时要求“打造宜居、韧性、智慧城市”。自然资源部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持以人民为中心，把国土空间安全韧性摆在更加突出的位置。在全国国土空间规划纲要以及省、市、县级国土空间总体规划中都把安全韧性作为重要内容；在规划实施监督体系中，已在国土空间安全韧性方面设置了相关指标，引导城市加强定期体检评估。在此基础上，我们近期还启动了国土空间安全韧性评估的方法和标准研究。这项工作很有意义，但同时也很有难度，科学性、专业性、系统性都很强，需要持续研究推动。自然资源部高度重视UP前沿论道活动的组织和筹办，把它定位于传递官方权威信息、引领行业研究聚焦的平台；同时也是交流前沿理论技术、指引行政管理体系完善的平台。希望通过“共建共治共享”治理生态的构建，合力推动韧性评估与规划制度体系的完善。

“多规合一”改革以来，全行业凝心聚力，共同推进事业发展。UP前沿论道，逐渐成为一个很好的品牌和平台，其核心理念是United Planning,即融合、向上、发展；基本特点是“政产学研”结合，政府部门、科研院所、高校、编制单位等一起，围绕行业热点难点问题，汇聚众智，交流思想。UP前沿论道的许多观点、建议，积极促成了相关政策文件和技术标准出台。

目前，党中央、国务院印发全国国土空间规划纲要，部分省市规划也已批复实施，全国国土空间规划工作会议部署了近期重点工作，更需要全行业同舟共济、形成合力。UP前沿论道的组织方式将相应调整，从本期开始，进一步面向全行业、全社会开放并征集重要议题、发言嘉宾和协办单位，努力从“几家办”到“大家办”，从“几个人说”到“大家一起说”更好汇聚行业众智。自然资源部国土空间规划研究中心作为活动牵头单位，将在部、局指导下，全力做好服务和组织协调，欢迎全行业更加广泛、积极地参与进来。   

强化国土空间韧性评估的工作考虑

通过分析国家对于提高城市韧性相关工作的政策要求，梳理当前在国土空间规划编制审查、国土空间规划城市体检评估等自然资源部既有工作基础，提出聚焦韧性、开展规划实施评估的工作目标，并对“韧性城市”的内涵进行解读。结合国家要求和工作目标，韧性评估工作思路应紧密围绕中央有关要求，充分吸纳国内外经验，构建国土空间韧性评估指标体系。基于分析“平急两用”公共基础设施建设、“城中村”改造等中央要求，并依据国内外经验，提出构建多中心网络化的空间格局、将社区作为韧性评估的基本单元、构筑数字化风险感知预警支撑、定性指标和定量指标相结合等思考；同时，应从资源环境、空间格局、基础设施、发展动力、组织管理五大维度构建韧性城市评估指标初步框架，并从优化组织模式、优化指标体系，完善评估方法、开展韧性评估试点等进行下一步工作考虑。

海绵地球——气候韧性与生态修复的中国模式

气候变化加剧现已成为当前全世界共同面对的重大挑战，洪涝及干旱灾害日益频发，水土污染、栖息地丧失等问题也愈发严峻。然而常规的灰色基础设施途径单一目标，缺乏韧性，且不可持续。海绵系统是以水为核心的生态基础设施，基于自然的解决方案（NbS）为构建韧性国土提供了另一种途径：通过规划生态安全格局保障韧性国土，基于生态安全格局的国土空间规划，科学界定人文与自然之间的空间关系，整合水等关键生态安全格局，构建国土空间的系统韧性。多尺度、系统构建高效的生态空间保护和修复生态，有两个要点：一是集约节约，生态优先，协调生态保护与发展；二是一体化保护和系统治理，综合解决问题，针对关键区域，高效进行具体的生态修复工程。目前，“海绵城市”这个汲取于中国传统智慧的模式现已成为向世界输出“生态治愈地球”的中国方案。

城市韧性评估方法与治理框架

近年各类灾害呈现持续增长的趋势，尤其是大灾巨灾频繁发生，已严重影响到全球经济社会的可持续发展。联合国等国际组织一直以来，强烈呼吁建设韧性城市，全面提升城市防灾、减灾、救灾的综合能力。韧性城市所具有的韧性，不仅仅是指具有灾后快速恢复重建的能力，而且还包括对外来冲击的抵御能力和灾害发生时的减灾、救灾能力。我国积极响应联合国关于推进韧性城市建设的倡议，把韧性城市建设正式上升为国家战略。在积极推介国外韧性城市相关的最新理论和方法的同时，也开展了一系列的本土化应用研究，取得了一定的成果，其中，综合韧性指数模型的开发丰富了城市韧性评估方法。国土空间规划视角的城市韧性治理是我国城市治理体系与治理能力现代化的重要组成部分之一，需要基于系统思维、底线思维以及极限思维的思维方式，从灾害风险种类、治理层级或尺度、治理阶段、治理要素以及治理主体等五个维度，统筹考虑空间和非空间的路径和策略。

城市韧性抗震防灾规划的方法与实践

我国三分之二的大城市位于高地震危险区，城镇化的快速发展伴随的是防灾能力建设的滞后，实现要害系统震后关键功能的延续至关重要。因此，建设一个抗灾、适灾和恢复能力强的城市势在必行。首先，通过剖析典型地震灾害案例中不同城市表现出韧性能力差异，提出韧性抗震防灾规划的编制思路。其次，以实际城市为案例，重点介绍了灾害场景设定、建成环境分析、抗震韧性目标制订、多尺度韧性评估方法、目标－能力决策分析和韧性规划策略制订等韧性抗震防灾规划关键技术的应用。最后，对传统抗震防灾与韧性抗震防灾在评估对象、评估手段与方法、实现途径等方面进行了对比，为我国韧性城市规划的编制提供了有益借鉴。

规划韧性与韧性规划

通过从灾害风险趋势与特征、韧性城市建设的国家要求、北京市前期探索经验三方面梳理推动韧性城市建设的时代背景，并基于韧性城市三个转变的主要特征、三个力的规划线索，以及两个逻辑的规划思路，可将韧性城市规划的内涵与要点概括为韧性城市应重点突出适应性、稳定性、经济性，通过提升灾时维持力、灾中恢复力、灾后转型力全方位提升城市韧性能力，规划思路上兼顾“规划韧性”和“韧性规划”，统筹实现以新安全格局保障新发展格局。此外，通过从数据岩层与风险评估、数字孪生与极端风险、系统耦合与空间分级、资源效益与精准施策四个方面介绍北京市韧性城市空间规划的规划实践，最后将韧性城市建设总结为从离散到整合、从短期到长期、从响应到适应、从刚化到柔化、从静态到动态的空间治理体系，提出坚持规划韧性与韧性规划的思考，为高质量、可持续发展提供坚实保障。

规划视角下的雄安新区城市韧性研究

雄安新区自建立以来，在规划从无到有及大规模建设的背景下，尤其在高质量承接北京非首都功能的当前情形下，雄安着眼于当前特点，将韧性理念充分融入国土空间规划体系，贯彻落实国家安全战略，以城市空间布局、防灾系统、生命线系统为抓手，重点探索空间利用方式与基础设施建设模式优化，推动城市智慧赋能。雄安新区不仅重视城市安全的底线考虑，同时关注城市发展过程中的需求以及不确定性考虑。雄安在韧性规划及实践探索方面主要归为以下三点：一是围绕空间安全，构建稳健灵活城市空间布局，完善空间功能，灵活应对风险，提高空间效能，促进多元开发；二是牢守安全底线，建设综合高效防灾系统，分级分类、刚柔并济建设防灾工程；三是聚焦安全运行，完善高质量生命线系统，系统结构化整为零，供应多元并适度冗余，发展模式生态适度可持续。同时在当前阶段韧性城市实践经验的基础上，进一步探索雄安特色的系统韧性理念及可推广、可复制的样板措施。

深圳城市风险评估与应急疏散救援空间规划应对

深圳在市级国土空间总体规划中开展城市风险评估，并编制应急疏散救援空间专项规划，持续强化空间资源整合利用和平急两用，探索规划引领安全韧性城市建设。一是城市风险评估：从自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件中，识别出影响深圳的十余种主要灾害风险；并基于台风灾害链、地震灾害链、传染病、核事故等多种情景，分析评估灾害的链式反应及其后果，提高城市安全风险评估的系统性。二是空间需求分析：在上述灾害链分析的基础之上，得出人员转移安置、伤员救治、物资保障、交通运输等应急空间需求，并对各类需求进行空间分布模拟，作为后续空间规划布局的依据。三是应急疏散救援空间规划布局：结合行政区划、自然地理等特征，划定市级防灾分区12个，每个防灾分区配置应急设施；系统构建4级“5+1”类应急疏散救援空间体系，提升空间整体效能。四是规划实施保障：包括29个平急两用文体设施，27个应急医疗卫生设施和14个应急物资物流设施。同时，规划成果已纳入深圳市国土空间规划“一张图”实施监督系统和深圳市应急管理联合指挥、应急管理智慧管理平台，强化规划传导和实施管理。

气候适应和安全韧性都是非常重要的议题。安全韧性不仅涉及气候变化，更关乎自然灾害、公共安全和公共卫生事件等。在应对小型局部灾害时，海绵城市、基于自然的解决方案等或许行之有效，但在应对安全韧性问题时，我们也不能否定工程防御的重要性。同时，工程防御的措施也要从灰色基础设施走向绿色基础设施。反思过去几年的城市特大暴雨、地震、房屋倒塌等事件，从事安全韧性工作一定要关注城市建筑建设方式的优化和城市治理水平的提升。要考虑到灾害下，如何才能保障普通居民的24小时生活，以及城市范围内的脆弱群体、脆弱空间、脆弱类型在哪里。研究此类问题，首先要做的就是实事求是的评估，要分析我们自己的本体，分析各类灾害可能带来的威胁和损失。有的问题可以在规划层面解决，有的则可以在运营、工程层面解决，特定的问题要采用特定的方法来处理。我们的规划方法要从灾害的概率统计分析转向情景分析和历史研究。我们要丰富学术研究，同时推进由政府部门牵头的系统性研究。只有认真理解已经遭遇的自然灾害、公共卫生和公共安全事件，分析它们带来的影响和危机，我们的气候适应和安全韧性工作才能做得更扎实。

在韧性设计中要关注到自然和人文两方面，即自然致灾因子的变化和社会减灾能力的变化。首先，未来自然致灾因子超过历史极端事件的概率是在不断上升的，因而，基础设施的工程设计与设防标准要随之变化；除极端气候灾害，还要面向风、湿、雪、热等逐渐变化的气候条件开展韧性设计。生态环境的治理与自然灾害触发敏感性直接相关，我们要将生态建设作为韧性设计的前端，进而降低自然灾害发生频率。其次，评估韧性的核心指标也在逐渐变化，尤其在自然灾害恢复过程中大型基础设施、城市产业和生计民生的恢复也需要给予特别关注。最后，每一个城市和地区都是多维、多尺度的系统耦合，未来要进行更加系统性的韧性评估，并加强对城市和地区中多层网络联动的机制，以及不同尺度之间韧性设计的关联与转化的研究。

通过目前的国土空间防灾减灾工作可以看到，韧性理念已经在城市空间层面得到了充分的关注，并向全域及国土空间层面推进。这中间包含了对城市和过渡空间的韧性提升，其中，过渡空间涉及生态空间、农业空间和增长空间。如何保持和维护现有三类空间环境中固有的韧性是研究的关键。生态空间中的红线区域、农业空间中低凹的农田，以及城市中原有的地形地貌都在很大程度上维持着整个区域的韧性。例如，当城市建设人为堵截了原有开放空间，在面对暴雨等极端天气时便失去了原有过水区域，形成自然灾害。因此，需要在保持各类空间固有韧性的基础上，进一步寻求工程手段增强韧性。