探讨景区经营之道

[B]　　当前，风景名胜区在旅游空前繁荣的大背景下面临着诸多的压力与问题，其中，景区的特许经营引起了社会各界、尤其是一些业内专家的广泛关注。由于我国风景名胜区的法律框架尚未完善，以及其它因素的影响，风景名胜区的特许经营至今还没有一个清晰的概念和规范的模式。 　　在日前召开的风景园林专家座谈会上，风景园林专家围绕景区特许经营的几个问题展开探讨，即景区经营的概念是什么？目前风景名胜区经营的状况如何？该如何规范景区的经营等等。专家们各抒己见，发表了自己的看法，对风景名胜事业的关爱之情溢于言表。我们通过录音整理，撷取部分专家的发言，予以刊登，希望能给读者以启发，更希望读者将更多的、不同的观点呈现给我们，共同为风景名胜区的特许经营之道出谋划策。——编者[/B] 　　[B]经营与管理是两个范畴[/B] 　　　　有人认为经营能够包含一切，把管理也包含在经营的概念里。我认为，经营与管理是两个概念，经营在很大程度上是一种赢利性质的；管理则很可能并不赢利，管理是负责资源或者资产很好的保存和保护，是保证部门的正常运转的过程。管理与经营是两个范畴，二者是互动的，谁也离不开谁。前不久，北京就几大世界遗产门票涨价召开了听证会，我认为，门票就不应该在经营的范围内。 　　景区的经营状况实际上是与管理体制相联系的，其中包括经营与管理的关系以及经营的模式。当前我国景区经营的状况是处于一个没有国家大法，同时又没有关于国家风景名胜区特殊的法律体系下的现状。目前，风景区落入了一个比较怪的现状，大部分风景区是有钱的，有些景区能把30%到40%的门票交给地方政府作为财政收入，在这样的状况下还要涨门票，是非常不合逻辑的。涨价内幕又不告诉大多数老百姓和专家，这背后有制度安排的问题。因此，我认为景区经营状况不能够令人满意。当然，通过中国人的智慧，还是创造了一些比较好的模式，不排除大部分景区在我们的官员和管理者负责任的监督下取得了比较好的成绩。 　　关于景区经营存在的问题，我想，这种不合理、不规范的现状就是与没有一个合理的法规体系有关。要适应市场经济，首先不能是无证驾驶，要有合理合法的体系来保证制度。市场经济并不是只考虑怎样赚钱，而是要维护秩序，营造公平的环境。 　　特许经营是一个很好的事情，但关键是特许经营什么，不光是炒作概念，而是如何规范特许经营。我们立法，必须考虑的一点是，我们是把风景区贵族化、经营化？还是维持它的公共资源属性，保持风景名胜区的平民化、大众化，这种大是大非的问题必须要搞清楚。 [img]/upload/news/20051695435662.jpg[/img] [center]中国社会科学院研究员 张晓[/center] 　　[B]反对“整体转让，垄断经营”[/B] 　　　　一是手段与目的要分清楚。特许经营是手段，而目的是很明确的，就是为了保护风景名胜区资源，这一点是永远也不能忘掉的。现在很多人是通过特许经营牟取暴利，而国外国家公园的经营只是补充保护景区管理操作中经费的不足。所以，不管制定什么法律、管理办法，首先，到底能挣多少钱，很重要，钱到底用在哪里也很重要。六大遗产地的门票涨价了，钱到底是不是用在遗产的保护上面了？千万不要把特许经营、经营做为一个借口，变成企业牟取暴利的借口。 　　我们应把文物的保护与生态系统的保护提到更高的地位，在目的明确的情况下，是否应该开展、如何开展特许经营都是需要认真考虑的。经过长期的工作，我觉得，特许经营不可能是一种理想的状态，在目前的状态下只能一步一步、脚踏实地地找到过渡的办法。 　　二是管理权与经营权的问题。我认为，管理权与经营权应该分离。很多年前，我们一直担心所谓裁判员想当运动员的倾向，就是管理权和经营权不分离，很多管委会自己做经营，开饭馆、搞饭店。若干年以后，现在是运动员想当裁判员，搞经营的企业一承包就是几十年，干涉到很多管理上的工作。管理者与经营者的权责利应该很明确。特许经营应该是在一个法律框架里面进行的，是鸟在笼飞，而不是在鸟满天乱飞的情况下所做出的选择。 　　第三，我反对的一种特许经营的方式，用8个字来形容就是“整体转让，垄断经营”。比如说，整体转让给某个公司几十年的时间，这种情况对于资源的保护、游客服务质量提高等等都是不利的。南非等国家的公园的转让或特许经营都是局部项目的转让，比如一个小商店、小游览设施，而不是景区的整体转让。转让的期限也就是一两年，可以在不同期间进行调整。期限如果太长，特许经营费就应该很高，否则就会造成资源的破坏、国有资产的流失。我们以现在的经济水平怎么能给40年后的情况估价？很可能造成开发商用很便宜的价钱把经营权拿到。整体的转让必须加以限制，项目上的转让也必须是通过招投标的方式，而不是所谓桌子底下的交易。否则，损失的是国家利益、游客的利益，而让某些小团体获利。 　　垄断经营也必须杜绝。如果一个公司把景区几十年的经营权给垄断了，必然会产生垄断的价格、官商结合的状况。我反对垄断经营，但是不反对在风景名胜区里面某个项目的那种局部的、短期的，一年一议的或者两年一议的经营方式。怎样保证？我想景区建设还是要有国家财政的支持，否则这种垄断的经营实际上是堵不住的。 [img]/upload/news/20051695450967.jpg[/img] [center]清华大学教授 杨锐[/center] 　　[B]明确经营年限和范围，体现政府制约[/B] 　　　　首先，风景名胜资源管理部门应该非常明确特许经营的范围，它指的是对风景名胜区内的服务设施的经营，对一般的旅馆、餐厅的经营，而不是核心景区主体的经营。 　　第二，特许经营的年限一定不能够超过10年或者5年，而且特许经营中应该对经营内容有很明确的限制，能干什么，不能干什么，要明确规定范围，要体现出政府的监管。 　　第三，要体现国家的制约，明确限制经营建设设施的规模与建筑体量，限制收费。如果开发商不能够接受，那就不要来。为什么还有人来呢？有的企业是为了扩大自己的影响来经营景区，是为了让更多的游客了解自己的企业，起到宣传的作用，不是为了赚钱。 　　第四，当前风景名胜区资源保护状况到了一个十分危险的阶段，而不只是怎样进行特许经营的问题。旅游部门不是资源管理部门，也伸手到资源管理领域，给生态、管理带来很大的负面影响。景区的主管部门有责任拿出自己的主张来，加强资源管理。 [img]/upload/news/20051695743316.jpg[/img] [center]中国风景园林学会副理事长 甘伟林 [/center] 　　定期审批，重发牌照 　　　　目前，许多人把景区的特许经营当作是一个盈利的对象。客观上讲，企业就是要找年头多的、整体的特许经营项目，这给我们的管理工作带来一定难度。我们是想参加景区经营控制，但是开发商想得到的比我们控制的更多，我们要防止使这种情况合法化。长期对景区的垄断会给改革带来一定的障碍，我们不能够给后代留下把柄。当前风景名胜区管理体制的目标与手段都有可能与现实不相符合。我认为，特许经营的目标不能够定得太具体，如果我们把时间目标定得太明确，比如定了就是40年，以后想推翻就不太容易了，要有预见性，有远见。如何加强控制？如何在大背景不利的情况下加强监管？我认为就是要保留我们主管部门的主动权、审查权，到一定期限重新审批、重发牌照。 [img]/upload/news/2005169588674.jpg[/img] [center]中国社会科学院研究员 郑易生[/center] 　　 　　[B]经营期间考核，建成之前评估[/B] 　　　　一，我认为某些景区把特许经营的期限定为10年，这可能会有些问题。因为，投资方要考虑投资的回收期，比如，投资商建了一个栈道或宾馆，如果10年以后就要归还给风景名胜区管理主体，投资期会不会显得短，很可能造成涨价问题，否则，投资方回收不了成本，就会不投资、不建设。所以我认为，10年期太短，可以适当拉长。但是，重要的是在5年、10年、15年等短的时间期限里，要对特许经营的项目进行严格的考核、审批。 　　二，景区项目特许经营之后是不是任何人就无权干涉了？我认为，一些建设项目，特别是风景名胜区内的建设项目，管理部门都得进行适度的干涉，要经过严格的讨论、审核才行。不能是建起来以后才去评估，那就晚了。我注意到，很多引人注目的热点景区，媒体感兴趣，大众也感兴趣，出了问题全国上下一片沸沸扬扬。比如，张家界天梯，建好了以后才去批评。如果在建设之前评估，修改设计方案，就不会造成这么大的浪费。所以，应该早讨论、早决策，凡是改变景观外貌、影响结构、系统功能的，都要进行严格评估、论证。 [img]/upload/news/20051695820123.jpg[/img] [center]中国科学院动物研究所研究员 蒋志刚[/center] 　　[B]高举保护旗帜，慎重特许经营[/B] 　　　　我国风景名胜区最紧迫的不是如何特许经营的问题，而是如何加强管理的问题。这几年来，风景名胜区发生了很大的变化，很多风景名胜区戴上各种各样的帽子，而脱离了行政主管部门的控制和管理。 　　一些城市把主要的风景资源纳入旅游集团来管理，这有有利的地方，比如，某景区原来处于没有人管的状况，但是一些部门从赢利的角度出发，搞建设，从局部来说是有进步的。还有的景区通过开发建设，形成了我国最高水平的一个旅游度假区，但是同时带来了很大的破坏，违反了我们当时的规划，如某个佛教圣地，几十年的开发建设已经变得面目全非，炸山修庙，宗教、庙宇发展很快。还有个风景区交给一个企业经营，投资很多，请了美国的规划师，作了佛教的风景区规划，现在108米的观音像就要落成，热闹非凡。这些景区在经济上肯定是有相当大的收益的，但是还算不算个风景区很值得怀疑。 　　我认为，建设部还是要高举保护的旗帜，不能先搞特许经营。实际上已经有许多风景名胜区在搞特许经营。如果想正式发布一个特许经营的条例，要慎重，否则很可能会造成目前存在的不规范的特许经营在某种程度上的合法化。这么多年的争论，不能以我们的妥协而告终。条例的措词如何选择，也值得商榷？如果特许经营不好，国有资产就会严重流失。 [img]/upload/news/2005161005486.jpg[/img] [center]清华大学教授 郑光中[/center] 　　[B]保护第一，错位开发项目不能特许经营 [/B] 　　　　首先，一个必须要明确的前提是，我们讨论的是国家风景名胜区里面的特许经营，而不能把它当作一个普通经济开发区的概念来经营，这一点不要模糊。风景名胜区不应该以赢利为目的。比如，相当于我国国家风景名胜区的美国国家公园的特许经营就规定，经营期限最长不能超过20年，一般就是10年，规定得非常严格。风景名胜区的主要功能就是满足人与大自然接触的精神文化需求和现代提出的科教功能。我们的景区经营是针对服务设施的特许经营，是有条件的，保护要放在第一位，而且是完美无缺的保护要放在第一位。一定要按照遗产保护的要求，搞一些必要的、最少的服务设施，不能搞豪华宾馆。 　　第二，这些服务设施是按照有关国家法规、规划设计出来的，一定要根据管理条例的解释和规划来进行，不必要的就不能搞，观光电梯有什么必要？ 　　再有一个重要前提就是，要把现在错位的开发项目整治完了之后才能够进行特许经营。否则必然会造成一种错误的引导，那就是承认了原来的非法建设。通过整治，剩下的合格的服务设施才可以进行特许经营，以免一些错误的开发借特许经营之名造成实际存在之实。 [img]/upload/news/20051610059366.jpg[/img] [center]北京大学教授 谢凝高 [/center] 　　[B]管理者与经营者的责任要分清[/B] 　　　　风景区或世界遗产是一种资源，是国家资源、全人类的资源。政府部门代表国家管理这些资源，如果世界遗产经营出问题，人们不会追究公司的责任，而是追究政府的责任，管理者与经营者一定要把责任分清楚。 　　管理者制定的法规与规划在实施中对经营者要有指导作用。关于最近景区经营出现的几个问题，究其原因我认为，第一是经营者对景区保护的责任感不够。经营者考虑最多的是如何把经济利益收回来，追逐更多的利润，考虑的角度与政府的出发点是不一样的，这造成开发商不按照规划办事。很多规划还没有到严格实施操作的程度，还只是“规划规划，墙上挂挂”。 　　第二是遗产有向全民展示的意义。绝大多数景区管理者、景区经营者对此并不感兴趣，经营者从经营的角度出发，认为科普是公益行为，与经营没有关系。但是，我们的景区与我们的遗产必须承担这样的责任。 　　第三就是对于协调发展问题重视不够，只管自己一块。比如，搞饭店的与交通的，只管自己经营建设，与周边环境到底是什么关系没有搞清楚。 　　第四是短视性十分明显，不是从长远的角度考虑我们的遗产。风景名胜是要传给下一代的，永续利用的，特许经营期限不能够搞太长，否则会造成特别大的麻烦。有的特许经营期限定为70年，快过3代人了，这期间会发生太大的变化。经营过程到底怎么搞，在这个特殊的阶段我们需要认真研究。英国有一个花园，原来是采煤地区，后来在政府的指导下，做了个完美的规划，在规划的基础上，招收公司搞经营，经营过程中政府有监管，管理得相当好，现在已经成了欧洲最大的一片花园。我们也要根据自己的特点，研究一些好的办法，同时加强政府监管，决不能放松。 [img]/upload/news/2005161014429.jpg[/img] [center]中国地质科学院副院长 赵逊[/center] 　　[B]景区管理立法要加强[/B] 　　　　我从事规划建设工作40年，有了更多的危机感，我觉得风景名胜区工作也到了最危险的时候。现在很多人认识到，赚钱的行业就是风景名胜区，都要到这个领域中来。50年、70年，他们一进去，不只是进行小的经营项目，而是在风景名胜区内搞房地产。再过去10年，风景区里都变成房产公司了，跟城市没什么两样。 　　不少风景名胜区搞的特许经营项目，都是能够挣钱的项目，可是挣钱的给了企业，不挣钱的怎么办，以后还怎么经营。 　　　　我们的专家论证机制存在问题，很多景区的做法是，这次你不赞同，我下次就不请你论证，你就没有机会发言了。我认为当前主要的工作还是立法。这次我知道建设部城建司要成立一个监管处，这很好，管理者要常到底下看一看，存在什么样的问题。 　　我认为，风景名胜区的前景不是很乐观。在转型期间，破坏是相当大的。我们自己做规划的风景区，自己都进不去了，因为卖给个人了，这是很令人痛心的问题。 [img]/upload/news/20051610230891.jpg[/img] [center]辽宁省城乡规划设计院高级工程师 胡喜来[/center] 　　[B]管理是主要的，经营是次要的 [/B] 　　特许经营给人的印象都是为了赚钱，如此下去，会对风景名胜区带来不利的影响。我国风景名胜区相当于国外的国家公园，如果管理不好，破坏后造成的危害是非常大的。现在，生物多样性在国际上是最热门的话题，每天有成百上千的文章在讨论这个问题。我们为什么要保护生物多样性，就是因为我们对自己周围的东西不重视，这就是生物多样性存在的问题。生物多样性并不是看看动物、花草而已，人类今后发展要依靠它。有科学家说，我们人类面临的问题，自然界都有解决的办法，但是人类不知道，如果这样以经营为主，开发商以赚钱为目的，资源会造成大量的破坏。 　　举个例子，某个景区一进门就贴着大标语，一边是加强开发，另一边是注意保护。应该把管理放前面；经营放后面，管理是主要的，经营是次要的。 [img]/upload/news/20051610312628.jpg[/img] [center]北京大学教授 陈昌笃 [/center] 　　 [center]录音整理 肖红 摄影 钱厚琦[/center]