风景名胜资源：转让经营权需慎之又慎

　　转让经营权成为当前一些风景名胜区管理和经营改革过程中引入企业化经营的一种制度创新模式。这一改革的整体影响有待进一步观察。但鉴于风景名胜资源的惟一性、脆弱性等特点，以及相关理论政策研究滞后等原因，对这种做法必须非常慎重。对于一些地方转让整个景区的主导经营权的行为，必须尽快制止。

　　企业拥有主导经营权危及景区保护在风景名胜区、自然保护区、森林公园和文物保护单位内存在的，是特殊的自然或文化遗产资源。保护和利用这些自然或文化遗产资源需要一系列管理活动，其中也包括商业性经营活动。向游人提供吃、住等服务的企业经营，只要得到景区特许，是没有人反对的。但近年一些景区正在被转让给赢利性企业的经营权有如下３个特点：整体性。即公司索要的不只是经营景区内个别的企业或项目，而是一揽子承包整个景区或是其核心区的经营；垄断性。即几乎在景区内的主要收费的服务如吃、住，索道等都由这家公司经营，更重要的是连整个景区的入门票也要由这家公司专营；长期性。即经营权转让年限多为５０年以上。简言之，当前一些景区转让给赢利公司的经营权是整个自然文化遗产的主导经营权，即整体的、垄断的、长期的经营权。

　　经验表明，对风景名胜资源的保护力度既不能从有关单位的声明表态，也不能从它们对某一件事的做法（例如对某一件遗产的投入或某一类指标如植树面积等）来判断，而要看景区保护的３个必要条件是得到了增强还是削弱。这３个条件是：①每年能够由管理机构自主掌握的用于保护的资金投入量有多少？②保护资源的标准是什么？③管理机构是否对危及遗产安全行为拥有一票否决权？而风景名胜区整体经营权的转让可能会从以下三方面影响景区资源的保护。

　　第一，企业拥有主导经营权虽然增加了经济实力，但这不意味着增加保护资源的投入。

　　对于一些比较成熟的，已经有稳定经济效益的著名景区，这种“增收而不相应增加保护投入”的现象是值得注意的。在经营权转让中，一些景区的门票收入划入公司经营收入，只能返一半或者更小一部分给景区管理机构，而门票收入一直是景区管理和保护支出的支柱。有的景区管理机构只能确保“吃饭财政”，要搞保护工程需向公司逐一申请拨款。获得主导经营权的公司要上交营业税和所得税，而那些上市公司募集的资金又必须尽早赢利以回报股东们。从一些用景区资源上市的公司经营报告中可以发现，公司不得不把资金投向最能赢利，最快赢利的领域。即使投资于景区的项目，也主要是直接赢利的宾馆、游乐场等，很少投资于难以收益的公共物品（基础设施）。

　　第二，企业拥有主导经营权虽然也关心景区遗产资源的保护，但是资源保护的标准“降格”了。

　　常见景区公司说，“景区资源是我们的财源，我们能不保护好吗？”的确如此，但是以赢利最大化为本性的企业的“保护概念”与文化与自然遗产管理者的“保护概念”，是有巨大差别的，虽然两者之间也有部分的共同点。两者的第一个不同是知识：文化与自然遗产的保护需要专家领导而不是企业家来指导。从文化遗产的“水洗孔庙”到自然遗产中的豪华人造建筑，都说明外行领导内行或是旅游经营知识取代遗产保护知识的恶果。第二个不同是标准：企业把景区的游客当成上帝，难免迁就品位不高但有钱的旅游者；但是国家风景名胜区，则应以文化与自然遗产的真实性与完整性为主要的保护标准。后者远为深刻的保护标准是以子孙后代的享受权利为出发点的，显然有不少是承包景区的企业不愿意考虑的。

　　第三，企业拥有景区主导经营权，有可能带来“以企代政”。

　　企业掌握整个景区的主导经营权为特征的“政企分开”或“管理权与经营权分开”，在实际生活中有可能造成经营权对管理权的对抗和侵占。现在已经出现了几种情况：

　　第一种，公司虽然与管理机构同样主持整个景区层次的事务（前者主经营，后者主管理），但两者有一种特殊的混合安排（如管理机构领导人兼任公司一把手），因而得以和平共处。这种“政企合一”的状态具有不稳定性，能否协调景区管理和经营的不同目标之间的冲突，很大程度取决于领导人的个人能力和价值取向。此外，特有的垄断性不利于外界对它的监督。

　　第二种，“对抗型”。有些公司掌握了景区或核心景区经营大权后，建设工程先斩后奏，令后者法定的项目审批权似有实无。这种情况在公司属于国有或有其它背景的情况下更为严重。

　　第三种，“以企代政”。这主要出现在一些贫困落后的新风景名胜区。在这些地方，由于财大气粗、投资有功等因素，部分开发商不受监督，不守法规。本已薄弱的景区管理机构，甚至县市主管部门都难以管理这些老板。

　　上述情况，特别是后两种，已经给景区管理带来负面的冲击。一些地方在主导经营权转让之后，管理景区的最终和最高决定权也开始转让给企业。

　　总之，我们认为：①当前在景区发生的“人工化，商业化，城市化”的趋势并非都是企业化经营造成的。这种状况有它的历史原因，各级政府都要承担责任。②景区的保护能力（即保护资金，保护知识和保护权利）并没有因企业拥有景区主导经营权而增加，反而有所削减。③条件落后的景区（其中许多是新景区）由于其开发、经营、保护都从很低的起点开始，对遗产资源的实质性影响必须经过一段时间才能显示出来。但是，由于管理机构相对于开发商的相对软弱地位，以及这些地方法规、环境意识及管理水平都相对比较落后，已经出现一些粗暴的掠夺式开发行为。④无论是著名景区的管理成就，还是管理者或企业家的个人素质，都不能持久可靠地确保遗产资源的安全。只有合理的制度才是持久可靠的。令人担忧的是，那种将景区主导经营权长期交给赢利性企业的做法，存着重大的制度缺陷。加上中国法制不够完备，有法不依、权大于法、“钱改变法”的现象还在一定程度上存在，赢利企业有可能沿着这个路径演变为景区实际上的管理主体，可能形成新一轮的以企业代政为特点的“政企不分”。

　　要“政企分开”，但要明确政企定位要实现风景名胜区的功能，需要行政执法性管理，非赢利性经营（即景区内部管理与建设，属事业性活动）和赢利性经营这三种手段统一协调和共同作用，三者缺一不可。行政、事业、企业三种不同性质的活动共存，是风景区管理的一大特点，也是一大难点。我们必须坚决实行“政企分开”以克服效率低下等多年之弊病，同时又必须从风景区的特点出发，使三者间达到一种稳定的协作关系。我们还必须明确三类管理或经营手段的作用和地位是不同的。为景区提供保护和基本旅游条件的管理经营活动的作用较之商业性旅游服务，是更加基本更加必要而更加重要的。因为大多数人不远千里万里而来，可以不要星级宾馆，可以不上索道，更可以不到人工游乐场，但是必须要身临其境，观赏独特的景色。

　　即使是仅仅对经济收益的贡献来看，也不难理解：风景名胜区经济价值的真正来源不是那些直接赢利性的、多少有些锦上添花的旅游服务，而是首先依赖于文化或自然遗产的品位的维持水平，即它的真实性完整性的保护水平。其次取决于景区的环境卫生与安全。景区内商业性旅游服务对整个景区经济价值的贡献是有限的，而且这种贡献也是依赖于那些非赢利的活动的。考虑到资源的保护和公益性，无论是为了保护国家风景名胜区还是从长期经济收益出发，园内赢利性经营活动都应处于次要的、从属的地位，而行政执法性管理和那些非赢利经营管理活动则应处于主要的、优先的地位。

　　一些国家的国家公园特许经营法律都明确规定在国家公园中商业经营活动的地位：它是被严格限制的商业行为。之所以是“特许的经营”，是因为它们是在法律中被“普遍禁止”的前提下的“特例”。

　　显然，如果在“政企分开”过程中，本应在景区内居于次要角色的赢利性旅游服务公司却升格为景区层次的主导经营者，本应是景区内作为被严格监督的商业活动反过来影响和支配景区的建设规划，如果原本更为重要、更为基本的行政执法和非营利性经营却被削弱、被轻视、被剥夺，用于这些活动的经济收入（如门票）被转移，那么，这种“政企分开”就是完全错误的。

　　“转让经营权”的原则和目标“转让经营权”有可能为我国一些类型的景区（特别是落后的新开发景区）提供一个将企业优势引入风景名胜区管理事业的好办法。但我们有必要再次明确风景名胜区的管理和经营改革的目标和必须遵守的原则。

　　原则一，不将国家风景名胜资源混同于一般的自然资源，不将国家风景名胜区混同于一般的旅游景区

　　国家风景名胜资源属于自然或文化遗产，具有独一无二性和非人工再造性，这是其他许多自然资源，如矿产、森林、草地等所不具有的特征，这个特征使它们对于人类有一种经济价值所不能涵盖的意义。这种依赖于生态完整性和纪念完整性的特殊价值，决定了风景名胜资源是保护性资源而不是开发性资源。既然是资源，就应尽量加以利用。在这一点上，遗产资源与一般自然资源是一致的。但是这种利用必须置于“保护第一”的原则下。在这一点上，遗产资源不同于一般自然资源。同样原理，被列入国家级的风景名胜区，特别是其中一些被列入世界文化或自然遗产名录的景区，与一般的旅游景区也有重要的区别。

　　首先，目标有所不同。国家级风景名胜区的目标，首先是为公民及后代的利益而保护，然后是对公民提供教育和享用的机会。至于对像黄山那样的世界遗产的管理，则还有为国际社会“保存好其境内存在的属于全人类的那部分世界遗产”的义务。对于这些景区，毫无疑义应是“保护第一”。而一般的旅游景区则不一定是以“保护”为第一位的。

　　其二，要求的标准不同。对于一般的旅游景区，清除“脏，乱，不安全”，达到清洁，舒适和安全就是人们满意的标准，但是对于世界遗产，这些标准就远远不够了。对国家遗产资源保护地的要求标准，首先是文化或自然遗产的真实性与完整性的保持程度，其价值水平在于其品位的高低。注意旅游公司的保护概念与遗产管理机构理解的保护具有相当不同的内容，千万不要张冠李戴。

　　其三，对游客的态度不同。在一般旅游景区，游客是消费者，按照市场经济法则，消费者就是上帝，有钱的游客更是上帝。而在国家或世界遗产地，游客不是上帝，品位太低的游客还要受限制受教育。这类特殊景区的上帝是我们的子孙后代。因此，切切不可将管理一般自然资源的经验盲目地套用到遗产资源的管理，将遗产资源的“保护第一”原则等同于一般资源的保护概念。一些部门至今仍将国家风景名胜区、自然保护区、国家文物保护地叫做“旅游景区”，将其政策的主旨定为“开发经营”，混淆“保护性资源”和开发性资源。这是需要加以注意的。

　　原则二，不将国家风景名胜区混同于一般国有资产

　　同样作为国有资产，国家风景名胜区与一般国有企业的最大区别在于它是“公益性国有资产”，更确切地说是全民的财产。公民享用风景资源是宪法规定的人民从事社会文化活动和受教育的权利的一个组成部分。国家对这一类国有资产的目标是：长久地为公民直接服务，即作为一个“具有供人民群众游览、休息，或进行科学、文化活动功能的地域”，并为后代永续保存。而后者不具有公益性。与一般的国有资产不同，国家风景名胜区管理的法律渊源首先是宪法中关于公民权的规定，为确保其公益性而建立的法律和条款属于公法（或行政法）的范畴。而经营国有资产的国有企业作为法人是一个民事主体，因而对于一般国有企业与其所有者的关系是受民事法律关系规范的。对于一般的（赢利的）国有企业，按照民法通则，国家所有权可以与经营权相分离，但是，这种关系不能套用到国家风景名胜区这样的公益性国有资产上。

　　国家对风景名胜区的“所有权”与国家对一般国有企业的所有权，也是具有差别的。后者是有排他性使用权的所有权，由于这是一般所有权的核心内容，所以是相对完全的所有权。而景区资源由于不具有排他性使用权，作为法定的公益性国有资产，国家或其代表（政府）对它的所有权实际上就是对它的管理权，而不具有排他性的使用权，更不是商业经营权。美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色（ｓｔｅｗａｒｄ），而不是业主（ｏｗｎｅｒ）的角色，管理者对遗产只有照看和维护的义务，而没有随意支配的权利，虽然他们是代表国家的政府官员。可见，将风景名胜区作为一般国有企业进行所有权与经营权分离是没有法律依据的。更重要的是：按照民法给出的经营权定义，它包括了对财产进行占有、使用、收益和处分的权利。对景区的经营权当然也就包括了对景区进行占有、使用、收益和处分的权利。一旦企业获得了在景区的主导经营权，它就获得了对景区占有、使用、收益和处分的权利，而管理机关再进行管理就成了违法的干涉企业自主权的行为。改革目标：不是远离而是进一步接近国家公园的理念。

　　从经营能力来看，我国的公司还无法与发达市场经济国家相比，但是为什么那里国家公园的管理权和主导经营权都没有交给赢利性公司呢？回答是国家公园已经是一个存在了一百多年的普遍的制度，尽管各国之间有差别，但其基本理念是一致的：即它是公益性的，以保护“生态完整性和纪念完整性”为基本原则。国家公园有经济收入，但是它本身没有定位于以赢利为目标的组织。当然，国家公园自身也在变化中，近２０年来，由于国际旅游事业的兴旺及全球对生态环境的日益关注，更促使国家公园为适应可持续旅游而更加成熟和更加普遍地建立。

　　中国政府在保护文化与自然遗产方面逐步与世界接轨。我国建立了不同级别的风景名胜区，其中国家风景名胜区与国际上建立的国家公园一样，是要为国家保护一批珍贵的风景名胜资源，同时确保它得到科学的建设管理，合理的开发利用。这无疑是一个历史的进步。我们今日的改革（包括在景区引进企业的力量）目标应当是巩固和继续这个历史进步过程，而不是偏离国家公园的方向和理念。

　　应该正确引导经营权转让

　　１、对风景名胜区经营权转让持远见、谨慎和对历史负责的态度。因为这不是一个具体做法是否可行的问题，而是涉及到风景名胜区基本性质和目标的问题。由于情况多样，有些事需要一定时间的观察，由于风景名胜资源的脆弱与不可再造性质，而当前一些地方又存在着急功近利，只抓经济效益，轻视社会效益的倾向，因而我们特别需要一种远见、谨慎和对历史负责的态度。在当前情况下，不应匆忙做“大方向正确”的结论。更不能在没有人大和法律系统的介入的情况下做出突破现行法律法规的决定。

　　２、对于那些比较成熟，且有较好经济收益的风景名胜区，“主导经营权转让”对于景区管理与发展有害无益。我们建议应按景区特许经营权的原则行事，即赢利性企业只能在项目层次上由景区管理机构特许经营，企业不能获取景区门票收入，门票专营权应交还景区管理机构。对于景区特许经营，我国和发达国家都有一定经验，应尽快完善有关法律。

　　３、对于那些开发条件成熟，正在开发，但缺乏资金的景区，有能力公司参与基础设施建设（注意不是直接赢利项目投资）应予特殊的鼓励。但是要有严格的程序监督和内容的限制。必须经主管部门审批，否则合同无效。本地居民和其他利益相关者应有知情权。

　　作为特殊政策，投资基础设施的企业可以从景区管理机构分得未来门票的一部分，并参与景区管理工作。但是公司没有门票专营权和对景区的主导经营权。合同的期限不宜过长，至少不能超过我国土地使用权转让期限（４０年）。

　　４、对于有特殊困难的贫困地区的新开发景区，既需要特殊扶持政策，又需要特殊监督措施。

　　５、在国家和地方层次上尽快组建社会监督组织，对国家级和地方风景名胜区的保护工作和公益性状况进行监督。这一组织在政府主管部门支持下，由政协、人大、学术界和群众代表组成。有权审查对风景名胜区有重大影响的决策，包括审查经营权转让的合同及其执行情况。（中国社科院环境与发展研究中心主任 郑易生）