如何实现长三角生态绿色一体化发展？

注：本文为删减版，不可直接引用。原中英文全文刊发于《景观设计学》（Landscape Architecture Frontiers）2022年第6期。获取全文免费下载链接请点击https://journal.hep.com.cn/laf/EN/10.15302/J-LAF-0-030005；参考引用格式见文末。

跨域水体生态修复全周期一体化项目管理实践

——长三角生态绿色一体化发展示范区元荡示范段案例

Water Ecological Restoration Practice of Cross-Administrative-Area Synergic Projects—Case Study on the Yuandang Lake Synergic Eco-Development Pilot Project, the Demonstration Zone of Green and Integrated Ecological Development of Yangtze River Delta

1 启迪设计集团股份有限公司

2 长三角生态绿色一体化发展示范区

执委会生态和规划建设部

3 南京农业大学公共管理学院

长江三角洲地区在国家宏观经济格局及城镇化建设大局中具有极其重要的战略意义。2019年10月，长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）由国务院批复正式成立。示范区位于浙江省、江苏省和上海市的交汇地带，且已制定出台了一系列上位规划，并成立了长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会（以下简称“执委会”）作为沟通协作平台。

长三角生态绿色一体化发展示范区元荡示范段项目（以下简称“示范段项目”）需要在跨省级行政区、涉及多个平行行政主体的框架下，聚焦规划管理、土地管理、生态保护等方面，探索一体化推进的共同行为准则，形成行之有效的制度、模式安排，为长三角一体化发展提供示范。项目团队对项目各个阶段遇到的困难、具体原因及最终解决方式进行了全程调研、记录、分析和总结。本文在详细研究该案例的基础上，从全生命周期的跨域项目一体化实施过程，以及模式化的角度进行了重点总结和思考，以期为推动区域内的工程项目一体化实施提供参考和借鉴。

示范区内首个跨省级生态修复项目，通过一条生态绿色的慢行廊道连接上海和江苏 © 王加伟

通过海绵技术与自然景观的高度融合，营造生态海绵型湿地景观节点，将技术与艺术一体化呈现  © 王加伟

跨域治理大致可分为三种模式，分别是以政府管理为主的传统区域主义模式、以市场化手段开展竞争的公共选择模式，以及倡导政府、企业、公民等多个主体参与的新区域主义模式。

2021年1月，中华人民共和国生态环境部发布了《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》，为长三角地区生态环境保护提供了顶层政策框架。目前，关于长三角区域生态管控一体化的研究多集中于宏观层面的规划、政策建议等方面，但缺乏针对具体跨域项目的自下而上的操作模式研究，缺少对项目实施长效机制的探讨。

跨域项目是指跨越两个或两个以上平行行政区的项目。跨域项目一体化是指此类项目从规划建设到运营维护全生命周期地协同一致、整体统筹，涉及多元合作主体。按协作模式，跨域项目一体化实践大致可分为四类（表1）。

1）上级政府主导的一体化模式。此类跨域项目往往为跨省级行政区建设的国家级重大基础设施项目，如中国南水北调工程、京沪高铁工程、西气东输工程、三北防护林工程等项目，涉及交通、水利、电力、生态环境等领域。

3）网络化组织主导的一体化模式。此类跨域项目是在各方自愿、平等的基础上，自下而上形成的一种主动跨域协调模式，涉及的项目主体往往更加多元。

综上所述，跨域项目协调均需要有政府参与，区别在于参与主动性及参与强度的高低。示范区内涉及多个平行行政区，未来应参考网络化组织的一体化模式，发挥各跨域主体的积极主动性，但也应根据实际情况适当加强政府参与强度，提高决策效率。元荡示范段项目作为示范区内首个跨域一体化项目，将在借鉴以上模式经验的基础上，探索一种更高效、更在地化的跨域一体化模式。

元荡是横跨上海市与江苏省的重要省界湖泊，其东、西部分别隶属于上海市青浦区和苏州市吴江区。以元荡大桥为界，以青浦区和吴江区每侧各1.2km长的岸线（总面积约35hm²）为示范段项目范围，工程内容主要包括岸线贯通、岸坡整治、浅滩生态修复等工作。

项目区位及工程内容 © 毛永青，刘王瑞，王加伟，刘安迪，张杰龙

示范段项目涉及多个跨域一体化实施的核心议题。其中，各自行政区内的工程项目涉及的跨域协商主要为如何实现整体规划定位、交通体系、水生态体系、景观体系等系统的一体化问题；元荡大桥和元荡慢行桥等跨域单体子项工程项目涉及的跨域协商主要包括联合审批、一体化实施建设、联合验收，以及后期维护管理的权责划分等工作。

示范段项目在实施过程中主要面临如下挑战。

1）单纯依靠上级指令的一体化体系难以维系。

2）缺少沟通协调平台，项目各参与主体沟通不顺畅。

3）各区采用的技术通行标准与管理标准差异较大。

前期谋划和立项审批阶段是协调难度最大的阶段，需要协调的主体多、层级高，甚至需要进行多轮沟通方能达成共识。其次是管理运营阶段，主要原因是缺少相关经验，需要厘清各方的权利和义务。而中间的规划、设计及建设阶段则主要涉及具体的技术性协调问题，相对较易解决（表3）。

执委会在全周期各阶段均起到了重要的协调作用。首先，执委会解决了缺乏有效沟通平台的问题；其次，执委会充分发挥了主动协调的作用；第三，执委会作为非上级行政单位，坚持以共识为协调的基本原则，最大化调动了跨域各方的积极性。

由于缺少上位的统一协调的规划，且缺少统一的项目库或可供参考的一体化范式，导致在前期总体方向上出现了分歧，增加了协调难度。

此外，规划、设计及建设施工单位由于缺少一体化实施的经验，只能采取先发现问题再解决问题的方式，降低了工作效率和协调成本。

示范段项目开始之前，执委会便提出了“边推进、边创新、边总结”。项目结束之后，笔者在执委会的组织领导下，对各参与单位进行了逐一访谈，并通过多次组织座谈会等方式对项目过程进行了全面复盘和总结。

笔者根据元荡项目全周期的6个阶段与每个阶段所对应的核心议题及其对应解决方案，总结出了核心一体化策略，分别是：

4）共同使用的设计标准体系（consistent design standards and specifications），减少反复修改的工作量和沟通成本；

5）统一的建设实施计划（same construction schedule），便于施工过程衔接和最终效果的一体化呈现；

6）共同的运营管理体系（sustainable management and operation system），制定清晰的管理维护标准、运营方式，以及跨域各方的权力和义务。

根据上述策略，笔者提出了“3P3S”的跨域项目一体化实施模式框架。该模式框架借鉴网络化组织主导的一体化模式，同时以政府赋权的第三方作为反馈和协商平台，形成了一种高效的、自下而上的、全周期的协调模式框架。

跨域项目的3P3S一体化模式框架 © 毛永青，刘王瑞，王加伟，刘安迪，张杰龙

为了更具针对性地指导跨域水体生态修复项目的顺利实施，本文在“3P3S”模式框架的基础上进一步细化了项目全周期6个阶段的流程（表4）。该流程适用于跨域参与的各行政单位，以及各规划设计、建设施工及运营管理单位等。

建成后评价

示范段项目相关工程建设于2020年10月底竣工。主体工程采取了在统一管理维护标准的前提下各自单独运营的方式，而元荡大桥和元荡慢行桥则采取了委托一方负责运营维护的方式。目前场地生态系统加速复育，已取得显著的社会、经济与环境效益。

1）社会效益。元荡步行桥实现了上海市青浦区和苏州市吴江区的慢行系统一体化连通。元荡大桥将两地的车行时间从40分钟缩短至5分钟。执委会也根据此项目的一体化经验制定出台了相关指导性文件，以为示范区内47个重点跨域水体治理项目提供参考和指导。

2）经济效益。示范段项目已经成为了两省市交界处的旅游热点，聚集了人气，为周边城市发展组团提供了优质的生态环境条件，为“生态+”的经济发展模式奠定了基础，一体化效应逐渐显现。

3）环境效益。场地在生态修复前缺乏浅滩湿地生境，湿地呈现退化状态。项目实现了跨两地的一体化湖滨生态修复，总体生态岸线率超过80%，修复了近岸50~80m范围内的浅滩湿地带；经过一年的自然复育，沉水植物覆盖度超过60%，常见湿地鸟类超过20种，显著改善了区域生物多样性水平；场地水体污染物去除率也提升至70%。

依现状来看，项目的运营管理处于健康可持续的状态，但尚未达到理想的一体化状态。如何将生态环境优势转化为更高效的经济发展优势是未来需要进一步探索的重点方向之一。

结语

本文根据元荡示范段项目提出了“3P3S”跨域项目一体化实施模式框架，是一种自发性、主动性相对较高的一体化模式的探索，可为常规的跨域项目的一体化实施提供参考。示范区后续将围绕长三角生态绿色一体化发展示范区一系列项目对该模式进行实践检验和修正。

中国目前正处在从城镇化发展升级至区域城市一体化发展的阶段，这种空间格局的演进超越了原有的行政区划限制，而传统的依靠行政命令的一体化模式难以维系和创新，亟需探索高效率、可实施、全周期的一体化新模式。在未来的一体化项目实践探索中，我们还需要进一步了解一体化内在的竞合机制，研究在不同府际关系中，如何进一步通过模式创新有效提高一体化实施效率。

编辑 | 田乐，王胤瑜

翻译 | 田乐，王胤瑜，嵇扬

制作 | 高雨婷